摘要：近年来，国内PPP行业历经多轮合规整改与政策优化，早期落地的大量存量PPP项目，因国家隐性债务管控、PPP新模式改革、行业合规性清退等政策调整原因，在运营阶段集中出现提前终止、合同解除与清算结算纠纷，形成批量类案争议。在该类案件的清算争议中，实务争议焦点高度聚焦且固定：其一，PPP项目兼具投资、建设、运营一体化属性，政策终止后能否直接适用普通建设工程的计价与结算规则;其二，在项目提前终止、未完成全周期运营的情况下，PPP项目可行性缺口补贴应当如何结算和支付、如何界定支付范围与抵扣标准。
关键词：PPP项目，结算规则，政策性终止，情势变更
一、PPP项目提前终止结算的争议焦点与解决框架
司法实践中，多数地方政府方普遍存在裁判与认知误区，主张摒弃PPP专属结算体系，直接按照普通建设工程竣工审价方式进行整体结算，完全剔除可行性缺口补贴的支付责任，片面压缩社会资本合法收益，导致双方权益严重失衡。基于此，本文将简要梳理PPP项目整体结算原则、计价方式及与普通工程结算差异的基础上，分析可行性缺口补贴的法律本质、不同终止场景下的结算及结算标准，结合现行核心政策与司法裁判规则，厘清实务高频争议问题，为律师处理同类PPP清算纠纷、政企双方协商清算提供实务参考。
二、政策调整致PPP项目提前终止的法律定性
区别于政府方违约、社会资本违约导致的合同终止情形，政策调整导致的PPP项目提前终止在归责原则、清算逻辑、责任承担方式等方面与前述情形存在差异。
其中，社会资本违约终止多因项目运营不达标、擅自停工、违法违规经营等过错导致，清算时可依据合同约定扣减收益、追究违约责任;政府违约终止多因政府单方擅自解约、未按约定纳入预算、无故干预项目运营导致，政府方需承担全额补偿及违约赔偿责任。而政策性合同终止，是基于国家宏观公共政策调整产生的客观变动，项目从立项审批、招投标、建设竣工到投入运营的全过程，均符合签约当时的法律法规与政策要求，政企双方均无主观过错、无违约行为。
从民事法律层面分析，政策性终止符合《民法典》中情势变更的构成要件。国家PPP监管政策收紧、存量项目合规清退、隐性债务管控升级等变动，属于合同成立后、履行完毕前发生的、当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大客观变化，直接导致案涉PPP合同赖以履行的政策基础丧失，合同目的无法继续实现。基于情势变更的核心规则，此类合同终止不得适用任何一方违约罚则，清算全过程需严格遵循公平原则、风险共担原则、恢复同等经济地位原则。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十九条规定，因政策调整损害特许经营者预期利益，应当给予特许经营者合理公平补偿。前述原则不仅是PPP项目整体清算的底层法理，贯穿整个清算流程，杜绝任何一方单方承担全部损失或获取超额利益。
同时，情势变更下的政策性终止具有无溯及力的核心特征，合同终止仅消灭双方剩余未履行的权利义务，对项目已经完成的建设施工、运维服务、公共服务供给等已履行事实不产生否定效力。项目公司已按合同约定投入建设资金、完成工程建设、持续提供合规运营服务，且向社会公众交付了公共产品与服务，对应的政府结算义务、补贴支付义务已然成立，政府方不得以后续政策变动、项目提前终止为由，溯及既往地免除自身法定及约定付费责任。
三、PPP项目整体结算原则与计价方式
PPP项目的整体结算体系，应当区别于普通建设工程施工合同的结算逻辑。普通建设工程结算仅基于施工成果，而PPP项目是兼具投资、融资、建设、运营、移交的全生命周期复合合作模式，结算范围覆盖全周期权利义务。
(一)结算原则
1. 区分过错、公平清算原则。政策性终止的核心特质为无过错、无违约，因此清算全过程不得适用任何违约惩罚、过错扣减规则。区别于社会资本违约终止可大幅扣减收益、不予补偿预期损失的规则，政策性终止仅需据实核算政企双方的实际投入、实际收益与客观损失，按照风险归属公平分担政策变动带来的损失，确保双方利益平衡，这也是可行性缺口补贴不得随意扣减的核心依据。
2. 全生命周期对价原则。PPP项目的合作对价，并非单纯的工程施工对价，而是社会资本提供“投资建设+长期运营+公共服务维护”全周期义务的综合对价。项目收益不仅包含建设期施工成本，还涵盖融资成本、运维成本、管理成本及合理的投资回报。可行性缺口补贴作为全周期对价的核心组成部分，依附于公共服务义务存在，无法被单一工程价款涵盖，这是二者结算体系无法兼容的关键。
3. 据实结算、分段处理原则。《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》(国办函〔2025〕84号)(下述简称“《存量项目指导意见》”)中强调地方政府对已运营项目要按合同依法履约，将政府支出责任按规定纳入预算管理。要按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费。针对运营期提前终止的特殊性，与PPP相关的政策已明确分段清算规则，严格区分已实际履行的运营阶段与尚未履行的剩余特许经营阶段。即，对于已履行阶段，双方权利义务已实际落地，投入与服务事实客观存在，必须据实全额结算;对于未履行阶段，因政策原因无法继续履行，不强制全额支付远期补贴，但需公平分担预期损失。
4. 政策与合同双重约束原则。《存量项目指导意见》中指出，政府方和社会资本要增强契约精神，妥善处理合同期限内解约事项。PPP项目结算优先适用双方合法有效的合同约定，同时不得违背财政部、国务院PPP专项监管政策。
(二)计价方式
基于上述专属结算原则，政策性提前终止的PPP项目，绝对不能适用普通建设工程工程量清单、地方定额审价、竣工结算审计等传统模式。普通工程计价仅适配承揽施工法律关系，无法覆盖PPP投资运营风险与服务对价。
1. 实际成本+合理利润计价：结合PPP财政政策，《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)(以下简称“《财政指引》”)第十六条[1]明确运营补贴需覆盖“建设成本(折现值)、运营成本及合理利润”，且第十八条[2]规定合理利润率应参照“商业银行中长期贷款利率”确定。其核算范围包含社会资本实际投入的建设工程成本、真实发生的年度运营维护成本、项目融资利息成本、管理成本等全部合规投入，叠加合同约定的合理利润率计算整体收益，再扣除项目存续期间已获取的使用者付费、各类理赔收入。该计价方式能够真实还原社会资本的全周期投入与对价。在(2022)皖04民终140号寿县某德水务案中，安徽省淮南市中院在确认PPP项目合同因社会资本违约解除的前提下，明确终止补偿的投资总额基数严格遵循合同约定和据实核算原则，对于合同未明确纳入项目总投的设计、勘察等前期费用，不予纳入补偿范围。
2. 账面价值法：该方式依据《PPP项目合同指南(试行)》官方清算规则及政府会计准则PPP项目资产计量规范，适用于运营周期短、资产权属清晰、账务规范的存量PPP项目。在(2017)最高法民终415号沭阳某通水务案中，最高院《资产收购协议》对应的资产收购款与特许经营终止补偿金中的资产净值部分存在权利重合，社会资本已获资产收购对价的，不得重复主张资产类终止补偿。该案以项目资产账面价值、净值为核算基础，严格适用账面价值法，仅补偿存量资产公允价值、不重复计价、不包含远期收益。
3. 剩余收益折现法：针对运营成熟、收益稳定、年度可行性缺口补贴核算标准固定的合规PPP项目，可通过收益折现方式，将剩余周期约定的可行性缺口补贴收益、扣除未发生运营成本后的净收益进行公允折现，核算社会资本的预期利益损失。在(2020)湘知民终520号岳阳某控水务案中，法院支持社会资本主张社会资本有权主张剩余经营期限内可得利益以适度补偿远期补贴收益损失，但对有合理依据的远期预期收益酌情支持。
四、可行性缺口补贴的核心结算与支付规则
政策调整导致的中途终止，打破了合同预设的全周期履行模式，产生了“已运营期间补贴是否全额支付、剩余期间补贴是否应予补偿、绩效标准如何适用、成本收益如何抵扣”等系列特殊争议。同时，PPP项目结算对价是长期公共服务对价，可行性缺口补贴正是该公共服务对价的核心组成部分，独立于工程施工价款存在。可行性缺口补贴具备PPP专属属性，不适用任何普通财政补贴、工程价款的结算规则，必须严格依据PPP专项政策与合同约定独立清算。
(一)可行性缺口补贴的定性
从法律定性来看，可行性缺口补贴是准经营性PPP项目独有的公共服务对价机制，既区别于普通工程进度款，也区别于政府无偿拨付的产业补贴、财政补助。根据财政部《财政指引》、《存量项目指导意见》《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)(以下简称“《合作指导意见》”)等系列核心政策，可行性缺口补贴的设立初衷是，此类项目使用者付费收入有限，无法覆盖社会资本的全周期投资、运营成本及合理投资收益，政府通过定额缺口补贴的方式，补足收益差额，从而实现项目财务可行性，吸引社会资本参与公共服务供给。其核心特征体现为三点：一是按效付费性，补贴支付与项目运营绩效、服务质量直接挂钩，无合格服务则无对应补贴;二是风险分担性，使用者付费的市场风险由社会资本承担，收益不足的缺口风险、政策变动风险由政府兜底分担;三是全周期对价性，补贴对应的是20-30年长期公共服务义务，并非短期施工对价。《存量项目指导意见》进一步明确，可行性缺口补贴仅限运营服务对价，不得用于抵扣、弥补建设期投资成本，进一步厘清了补贴的专属适用边界。
(二)可行性缺口补贴的结算标准
结合相关政策，可行性缺口补贴应按照已履行阶段、未履行阶段二分法分段结算，两个阶段的补贴结算规则、裁判标准完全不同，也是实务抗辩的核心要点。
1. 已实际运营期间：据实、全额、按效结算，不得拒付、克扣。对于项目提前终止前，社会资本已实际投入运营成本、提供公共服务、保障项目正常运维的完整运营周期，只要当期项目绩效评价达标、服务合规、无重大运营瑕疵，政府方必须严格按照《财政指引》第十六条[3]官方计算公式核算年度可行性缺口补贴，足额支付对应款项。从权利义务对等角度，项目公司已经履行了运营服务义务、承担了运营风险、投入了人力物力成本，政府方已然享受了公共服务成果、实现了公共利益，对应的补贴支付义务已然成就。政策调整导致项目后续终止，属于事后客观变动，不能溯及既往否定已履行事实，更不能以此为由克扣、拒付已产生的合规补贴。政策性终止下已运营期间的缺口补贴属于确定、到期的应付债务，政府方不得单方免除。
2. 未履行剩余运营期间：不适用常规年度补贴，但应补偿合理预期损失。对于项目特许经营协议约定、但因政策终止未能实际履行的剩余运营周期，因社会资本未实际提供后续运营服务，无需支付常规年度可行性缺口补贴，也不支持全额远期补贴赔付。
但需要重点明确的是，不予支付远期常规补贴，不等于无需承担任何补偿责任。政策性中途终止直接剥夺了社会资本依据合同可合法获取的剩余周期收益，造成未摊销投资成本、融资成本、预期收益的客观损失。基于情势变更与风险共担的原则，政策性公共风险理应由政府方承担[4]。因此，在解决相关问题时必须遵循公平原则，对社会资本的合理预期缺口收益、未摊销投资和融资损失等进行适度、公平的补偿，而不能采纳政府方所谓“终止即无任何补偿”的极端主张。
3. 政策性终止情形下的结算抵扣。区别于违约终止的惩罚性抵扣，无过错政策性终止的补贴抵扣范围严格受限，仅可抵扣法定、实际发生的收益款项。具体可抵扣项目包括：项目存续期间项目公司已实际收取的使用者付费收入、项目投保对应的保险理赔款项、第三方赔付款项以及因项目提前终止无需实际发生的后续运营成本。除此之外，政府方不得随意抵扣、扣减合同约定的合理利润率、合法投资收益、已投入运营成本，不得利用优势地位单方调低补贴核算标准，确保清算结果公平合理。
(三)政策性终止场景下补贴支付的条件
正常运营状态下的可行性缺口补贴支付，需要满足完整年度运营、年度绩效达标、预算落地等条件，而政策性提前终止属于特殊情形，支付条件应当适度适配特殊场景，不得套用常规严苛标准阻碍清算赔付。结合最新存量PPP项目整改清算政策，政策性终止下补贴支付的核心件仅包含三项：一是项目公司已真实、合规提供对应周期的运营公共服务，项目正常运维、产出达标;二是当期绩效评价结果合格，无重大服务瑕疵、无公共安全问题、无持续投诉整改问题;三是项目公司能够举证证明实际运营成本、使用者付费收入、投融资投入的真实性。同时，《存量项目指导意见》专门针对存量清退项目明确硬性要求，各地政府不得借政策整改、项目清退为由，恶意拖欠合规补贴款项、恶意压低清算价格、变相逃废合同债务。该政策为社会资本主张政策性终止下的缺口补贴支付，提供了直接的政策依据，也是实务抗辩的核心。同时，该指导意见明确禁止以可行性缺口补贴兜底建设成本、禁止保底收益，这一合规红线仅适用于项目正常运营阶段，不适用于政策性终止的损失补偿场景，不得被政府方滥用作为拒付补贴、不予补偿的理由。
五、结语
综上，处理此类纠纷，应坚持公平分担、据实结算的原则。首先应区分工程施工对价与公共服务补贴，既要足额保障已运营阶段的合规补贴，也要对剩余运营期的政策性损失进行公平分担。这既符合PPP专项政策与法律原则，也能有效平衡政企双方权益，为化解同类纠纷提供合规的实务参考。
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注释：
[1] 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十六条 运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润。计算公式为：
当年运营补贴支出数额= +年度运营成本(1+合理利润率)
[2] 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十八条 合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。
[3] 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十六条 对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：
当年运营补贴支出数额=+年度运营成本(1+合理利润率)当年使用者付费数额
n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。
[4] 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)：“按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。”
《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第十一条：(二)风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
作者简介
刘俊丽，高级合伙人，管理主任，国际工程与PPP业务部主任、合伙人会议薪酬与分配委员会主任
拥有24+年法律工作经验，累计办理案件700余件，经办案件标的额超1000亿元人民币。专注于国际 / 国内建设工程投建运全生命周期法律服务(PPP、BOT、EPC、FIDIC等);政府与社会资本合作及特许经营项目全生命周期法律服务;新基建、新能源项目投建营全生命周期法律服务;能源与环境工程(EOD)投建运全生命周期法律服务;并深耕上述领域重大疑难争议解决法律服务。
国际工程与PPP业务团队
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刘俊丽主任团队搭建了「三层三级」组织架构，推行核心骨干主导 + 执行层高效协同 + 各地分支机构及合作咨询机构联动补位的服务模式，实现专业服务能力与人力调配灵活性的双重保障。
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