一、制度变迁中的企业处境：从政策鼓励到执法清零

　　在城乡生态治理与闲置土地盘活的历史进程中，曾有一大批市场主体响应政策号召，投身荒山、荒坡、闲置地块的开发治理。彼时的项目启动，往往伴随着政府红头文件的明确支持、专题会议纪要的具体部署、职能部门的现场指导，乃至长达数年的监管默许。企业基于对行政公权力的合理信赖，投入巨额资金开展土地平整、生态修复、项目及配套设施建设，形成了扎实的固定资产与长期合法经营预期。

　　近年来，随着国土空间规划调整、生态红线全面收紧、土地执法常态化从严，诸多早年推进、用地手续不完善的项目被简单粗暴以“未批先建”“违法占地”“违规建设”定性，面临强制拆除、恢复原状、无偿清退的处置结果。

　　这种执法尺度的显著变化，使企业面临复杂的法律处境：当初鼓励投资、放宽审批尺度的是地方政府，如今全面追责、认定违法的是政府下属的相关部门。企业依规经营、未有失信行为，最终却因政策变动承受主要损失。这种行政支持行为的转向，不仅影响了实体经济的稳定运行，也引发了对信赖利益保护原则在实践中落实不足的广泛讨论。

　　二、成因剖析：违法状态的形成具有多维复杂性

　　需要正视一个被部分执法实践回避的关键事实：诸多项目“手续不全”的表象背后，往往有着复杂的行政成因，不宜简单归责于企业一方。

　　在特定历史阶段，地方政府出于招商引资、盘活闲置资源、推动区域发展的需求，对企业投资项目予以明确支持。但受制于当时用地指标紧张、审批周期较长、管理手段相对滞后、执法尺度较为宽松等客观条件，加之部分项目具有“边建设、边完善手续”的紧迫性，行政机关往往采取“先上车、后补票”的变通模式——或以会议纪要形式确认项目合法性，或以现场指导替代正式审批，或以长期监管默许替代主动纠错。企业正是在此种行政主导的合规预期下，才投入巨额资金推进建设。

　　换言之，项目最终呈现的“违法”状态，实质上是行政资源约束、管理能力滞后与企业善意信赖共同作用的结果。若脱离这一历史叙事，将手续瑕疵完全归责于企业“未批先建”的主观故意，既不符合客观事实，亦与行政法上的过错责任原则存在偏差。

　　三、法理根基：信赖保护作为法治行政的核心原则

　　需要厘清一个关键认知：信赖保护原则并非企业规避监管的借口，而是现代法治行政的核心法定原则。

　　从规范功能来看，这一原则的制度逻辑在于约束行政行为的任意变动性——要求行政政策保持必要的稳定、连续与可预期，禁止行政机关在无明确法定事由、未遵循正当程序的情况下，单方撤销或变更既往授益行为。当行政相对人基于对公权力的合理信赖，已作出相应投入或处分行为时，行政机关即负有保护该信赖利益的法定义务。

　　我国《中华人民共和国行政许可法》第八条已明确确立这一原则：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》(法发〔2016〕27号)指出，结合各个时期经济发展的形势和政策，准确把握立法精神，严格公正司法，妥善处理涉及产权保护的各类案件;依法公正审理行政协议案件，促进法治政府和政务诚信建设。对因招商引资、政府与社会资本合作等活动引发的纠纷，要认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求。对确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，要依法判令补偿财产损失。

　　信赖保护的法理基础，根植于行政行为的公定力与确定力。行政机关作为公权力的行使者，其作出的允诺、指导、默许，均构成行政法上的“外观事实”，足以使理性市场主体产生正当信赖。若允许行政机关事后以“专项执法检查”“上级督查要求”为由全盘否定既往行为，将削弱行政行为的可预期性，对市场交易基础产生不利影响。

　　四、司法导向：最高人民法院裁判中的历史维度与比例原则

　　在司法实践中，最高人民法院已就此类历史遗留问题形成相对成熟的裁判要旨，核心可归纳为以下三个维度：

　　其一，时间维度的考量——尊重历史、区分新旧。对于特定历史时期、特定政策背景下形成的建设项目，必须还原至当时的法律环境与政策语境中评价，不宜简单以现行标准追溯认定。

　　其二，投入维度的考量——过错共担、损益平衡。企业基于政府信赖形成的实际投入，属于应予保护的信赖利益。若强制拆除将造成重大资源浪费，且项目本身符合区域发展方向、无重大安全与生态隐患，应当优先采取补办手续、整改规范、完善备案的柔性处置方式，而非直接拆除清零。

　　其三，比例维度的考量——最小损害、禁止过度。执法处置应当综合权衡建设年代、政策背景、企业实际投入、是否符合现行规划、有无实质生态危害、拆除是否造成社会资源重大浪费等多重因素。行政处罚法中的“过罚相当”原则，行政强制法中的“适当性、必要性、均衡性”要求，均指向同一价值判断：执法既要有刚性底线，也要体现比例精神。

　　值得特别关注的是，最高人民法院在(2021)最高法行再249号公报案例(载《最高人民法院公报》2024年第4期)中确立的裁判要旨：

　　“行政机关在对历史遗留的未批先建非法占地行为进行处罚时，应当充分考虑全案情况，结合非法占地的原因、过程、时间与各方责任情况，采取既能实现行政管理目的，又能对相对人信赖利益予以保护，对其权益影响和社会资源损害最小的执法方式，相应的行政处罚决定亦应符合过罚相当原则。"

　　该判例为基层执法提供了明确的司法指引：历史遗留问题的处置，必须穿透“违法”表象，回溯成因、区分责任、衡平损益。

　　五、现实问题：行政监管行为前后不一致的制度性成因

　　部分地区行政支持行为的转向，其背后反映了行政监管行为前后不一致与“成本分担”机制缺失的问题。深入剖析，至少存在三重制度性因素：

　　第一，政策承诺的效力边界模糊。地方政府通过会议纪要、领导批示、口头允诺等方式释放的政策信号，往往缺乏正式法律文书的完整效力外观，事后易被以“非正式行政行为”为由否认。企业持有的“政府背书”，在执法问责面前面临效力认定的困难。

　　第二，行政监管的长期不作为与事后追责的严格化之间的反差。

　　需要特别指出的是，当前诸多案例中的核心矛盾源于行政执法机关自身监管行为的长期不一致：

　　以国土卫片执法工作为例，该项监管举措已实施近二十余年。自然资源主管部门依托卫星遥感技术开展常态化动态监测，对历年新增违法占地、违法建设行为实现全域精准摸排、底数全面掌握。早年受地方政府招商引资、加快项目落地的发展导向影响，相关监管职能部门未能严格依法履行制止、立案查处等法定职责;面对涉事企业补办完善用地及建设审批手续的合理诉求，亦因指标有限或规划不符等等一系列原因未予以积极对接、妥善处置，致使一些涉违项目长期陷入程序不合规、监管未纠偏、事实上默许存续的尴尬状态。

　　然而，当执法环境趋严、督查压力加大时，同一行政机关转而以“未批先建”“违法占地”严格追责，对企业实施强制拆除、没收、无偿清退等处罚。这种“当年知情却不制止、事后严格一刀切”的执法模式，构成了行政法上的显著矛盾：一方面，长期不作为使企业形成了稳定的合法经营预期;另一方面，事后严格追责又将全部法律后果转嫁给企业。此种监管行为的前后不一致性，不仅削弱了行政行为的可预期性，也使得“过错共担”原则在实践中的落实面临障碍。

　　第三，执法问责的单一化倾向。在环保督察、耕地保护督察等高压态势下，部分基层执法存在“结果归责”的简单化逻辑——只要项目手续不全，即认定为违法，至于手续不全的历史成因、政府部门的默许角色、企业的善意投入，均在考量视野之外。这种“重现状、轻过程”的执法方式，实质是将政策变动的系统性风险转嫁给个体企业。

　　六、破局之道：从统一拆除到分类施策的法治路径

　　化解此类历史遗留问题，应当坚持“尊重历史、区分新旧、过错共担”的基本原则，构建精细化的处置框架：

　　(一)穿透式责任界分：行政因素与企业因素的厘清

　　对于政策鼓励期形成的合规投入，应当予以认可;对于因用地指标不足、审批机制滞后、行政长期不作为等政府方原因导致的程序瑕疵，不宜等同于企业的主观恶意违法。建议建立“历史成因调查”机制，由上级机关或独立第三方对项目审批监管链条进行回溯审查，明确各环节的权责归属——尤其要查清：手续不全究竟是企业怠于申请，还是行政机关知情却不制止、企业多次诉求却未获回应所致?

　　(二)存量项目的容错与补救通道

　　对于符合国土空间规划、不触碰生态红线、无重大安全与生态隐患的存量项目，应当依法容错，优先适用“限期整改+补办手续+完善备案”的柔性路径。对于确需拆除的项目，亦应启动信赖利益补偿程序，对企业投入的固定资产、预期收益进行合理评估与补偿，避免“无偿清退”的简单化处理。

　　(三)行政允诺的拘束力与履约机制

　　对于以政府文件、会议纪要等形式作出的政策承诺，应当承认其对行政机关的法定拘束力。因规划调整、政策变动导致无法兑现的，应启动行政补偿或协议变更程序，而非单方面否定既往行为。同时，对行政支持行为转向中存在的怠于履职、滥用裁量行为，应纳入行政执法责任制与监察范围。

　　(四)优化营商环境的核心：保障投资可预期性

　　企业依据公开政策与行政允诺作出的投资决策，属于合法合理的市场预期，不宜因政府内部规划调整、运动式执法、督查政策变化而被单方面推翻。优化营商环境的关键，在于保障市场主体投资可预期、权益有保障、信赖受尊重。若行政允诺缺乏稳定的法律效力，将对市场信心产生长远不利影响。

　　七、结语：法治刚性与人文关怀的平衡

　　历史遗留问题的化解，是对基层治理法治化水平的重要考验。执法既要有守护耕地红线、生态底线的刚性，也要有尊重历史、体恤现实的比例精神。

　　应当避免让积极响应政策、深耕实体投入的企业，承担超出其过错程度的全部损失。信赖保护原则的落实，不仅是对个体企业权益的救济，更是对行政公信力与市场秩序的制度性修复。唯有让行政允诺具备可预期的法律效力，让政策变动承载合理的成本分担，让执法处置体现比例原则的精细考量，方能实现法治政府与营商环境的良性互动。

　　作者简介：

　　苏洋，执业律师

　　苏洋律师曾长期任职于北京市规划和自然资源(原国土)系统执法部门，深耕国土空间规划、土地执法及相关政策实务领域，具备扎实的行业专业功底和丰富的政策解读、实务操作经验。离开体系后，曾历任首钢体系企业及区域投资平台高管，深耕产业资产整合、园区地块转型与区域实体项目运营管理工作。

　　2023年起，入职北京德和衡律师事务所，现任专职律师。核心业务领域聚焦土地与规划相关法律事务，包括但不限于国土空间规划合规、土地征收与补偿、土地使用权流转、规划许可纠纷、土地执法维权、不动产登记相关法律业务，依托多年政府监管及实务运营经验，为客户提供专业、精准的法律服务。

　　手机：18610808259

　　邮箱：suyang@deheheng.com