2026年4月17日，国家市场监督管理总局公布了对拼多多、美团、京东、饿了么(现淘宝闪购)、抖音、淘宝、天猫等7家头部电商平台“幽灵外卖”系列案的行政处罚决定，总计罚没款高达35.97亿元，同时对7家平台企业法定代表人和食品安全总监合计处以罚款1968.74万元，并责令各平台暂停新增蛋糕店铺3至9个月不等。此次处罚创下了《中华人民共和国食品安全法》实施以来的罚款金额之最，且以“一店一处罚”的裁量方式大幅突破了之前食品安全执法的裁量方法。作为曾经有过市场监管部门执法经验的律师，笔者拟就本案折射出的平台食品安全责任制度进行深度剖析，以期为平台企业合规建设提供镜鉴。
一、从“幽灵外卖”到“转单黑链”：平台食品安全治理的深层病灶
“幽灵外卖”是指平台未严格依法履行资质审查义务，致使大量无证、假证或超范围经营的店铺上线运营。在本案中，调查人员发现部分伪造证件的荒谬程度令人瞠目——北京海淀区的商户，发证机关竟标注为“海州区市场监管局”，加盖的却是“南充市”的公章;有的证件签发于2024年，发证机关却是2018年机构改革后已不复存在的“工商行政管理局”;更有甚者，仅北京海淀区就有10家店铺共用同一张编号的假证。这些“一眼假”的证件竟能通过平台的层层审核，足见平台资质审查制度已形同虚设。
“转单销售”——是另一种更为隐蔽、更具危害性的违法模式。入驻商家接单后并不亲自制作，而是通过第三方转单平台将订单转包给其他小型线下烘焙作坊，由此形成了一条“幽灵店铺接单—转单平台挂单—线下作坊低价中标”的黑色产业链。据调查披露，消费者支付252.4元购买的6寸高档奶油蛋糕，实际制作作坊仅收取76.8元，而“幽灵店铺”截留122元，平台收取服务费50.4元。整个链条中，食品制作过程完全脱离了平台和消费者的监督视线，食品安全责任被层层转嫁直至彻底逃逸。
细察这一产业链的运行逻辑，平台的角色令人深思。7家平台与转单平台签订合作协议，通过API接口开放订单信息查询和物流发货权限，为转单行为提供了技术通道。平台“明知或应知转单行为侵害消费者合法权益，但未采取必要措施”，在利益驱动下，主动或被动地纵容了这一违法模式的滋生蔓延。这种“重流量、轻审查”“重规模、轻合规”的商业模式，叠加现有的处罚机制，市场主体的违法收益远高于违法成本，选择冒险违规博取高额收益自然成为商家的普遍选择。
二、天价罚单的逻辑：从“一行为还是数行为之争”到“一店一处罚”的突破
本案35亿罚单引发的震撼，在于其对长期困扰行政执法的一个基础命题作出了明确回应——平台持续、批量的不作为行为，应评价为“一个违法行为的持续状态”，抑或“数个独立违法行为的集合”?
在传统行政法教义学中，行为单复数的判定通常依循“自然的一行为”或“法律的一行为”标准。既往平台监管罚单之所以长期停留在20万元封顶状态，根源在于执法与司法实践中存在一种顽固的“整体评价惯性”：即将平台未建立合规制度、未履行普遍性审查义务，笼统地视为一个持续性的“管理失职”行为。既然认定为“一个行为”，依据“一事不再罚”的谦抑原则，无论其不利后果波及多少商户、延续多久，均只能予以单次评价、单次处罚。该逻辑在法律解释层面虽具一定自洽性，但其法律效果却制造了一个显著的“责任洼地”——平台通过系统化不作为所获取的“规模红利”，在法律评价时被不当归约为单一违法行为，致使处罚力度显著不足。
本案的突破，恰在于击穿了上述法律拟制的惯性规则。监管部门采用“一店一处罚”的认定标准，其法理支撑在于对“义务单元”的重新划分：
义务的独立性。平台对入网经营者A的资质审查义务，与对经营者B的审查义务，虽源于同一法律规范，但在具体法律关系中各自独立。对A的疏于审查，不必然导致对B的疏于审查;对A审查义务的违反，已构成一项完整的违法构成要件。
故意的可分割性。当平台明知或应知大量证照存在“一眼假”的低级瑕疵而仍予准入，其主观上的放任故意已在每一个具体的入驻审批环节中完成独立的意思表达。
危害结果的离散性。每一家“幽灵外卖”店铺的存续，均对应着不特定消费者面临的一次具体食品安全威胁，社会危害性呈累加状态而非重合状态。
因此，“一店一处罚”并非对“一事不再罚”原则的背离，而是对平台规模化违法形态下“数行为”本质的还原。对平台内成千上万次独立、反复的违法行为予以独立评价，不仅体现为罚款数额的量变，更是行政执法逻辑从“定性模糊”迈向“定量精准”的质变。该认定标准的确立，对于未来规制平台算法共谋、大数据杀熟、隐蔽性转单等通过技术手段实施规模化侵权的行为，提供了极具参考价值的执法路径——将复杂的过错还原为具体的独立违法事件，使法律责任的计量能够真正对标技术化违法的规模。
20万元的处罚上限，面对平台内成千上万的经营主体，违法成本明显偏低，间接导致“幽灵外卖”现象屡禁不止。从法经济学视角审视，此种情形本质上属于“责任虚置”：平台违法收益的规模效应与单一违法行为的认定之间，形成显著的责任错配。
本案中，监管部门彻底改变了既往的处罚逻辑，通过对平台未履行审查义务的行为实行“一店一处罚”——即每有一家未履行审查义务的店铺，即对应一次处罚并累计计算——罚款总额被推升至35.97亿元量级。从违法店铺数量来看，京东最多(43190家)，拼多多次之(9463家)，美团(7031家)及淘宝闪购(6329家)紧随其后(以上数据据多家媒体对处罚决定书的统计，以市场监管总局官网附件为准)。根据公开的处罚决定书(国市监处罚〔2026〕22号)，拼多多在调查过程中“多次出现无正当理由拒绝提供有关材料、信息，或提供虚假材料、信息等行为”，并存在采取暴力、软对抗等手段阻碍监管执法等情形，被按照“对当事人按每未履行1家店铺的资质审查义务处以16万元罚款”从重处罚，最终被处以没收违法所得5,841,558.6元，罚款15.1408亿元，并责令暂停新增蛋糕店铺9个月的行政处罚。这正是“过罚相当”原则的具象化适用：平台自数万家违规商户中获取佣金收益，即不得以“一行为”规避与收益规模相匹配的法律责任。平台所追求的“规模效应”，理应在法律责任承担时得到对等评价。此种处罚模式有效填补了既往“责任错配”的执法缺陷。
三、平台食品安全责任的规范体系
现行法律对网络食品交易第三方平台的安全保障义务，已形成了一个从原则规定到具体制度的完整规范体系。
第一层级：《食品安全法》的基础性规定。《中华人民共和国食品安全法》第六十二条明确要求，网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，明确其食品安全管理责任;依法应当取得许可证的，还应当审查其许可证。第一百三十一条进一步规定，平台提供者未对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证，或者未履行报告、停止提供网络交易平台服务等义务的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下罚款;使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品经营者承担连带责任。本案中，7家平台“对入网食品经营者许可证审核把关不严，未依法履行资质审查义务”，显然已违反了上述规定。
第二层级：《电子商务法》的配套规定。《电子商务法》第三十八条明确了平台经营者的审核义务和安全保障义务，第八十三条规定了违反审核义务和采取必要措施义务的法律责任，罚款上限可达二百万元。两部法律的并行适用，构建了平台食品安全责任的“双重约束”机制。
第三层级：《网络食品安全违法行为查处办法》的细化规定。 该办法对网络食品交易第三方平台的义务进行了全面细化。第十条要求平台建立入网审查登记、食品安全自查、违法行为制止及报告、严重违法行为平台服务停止等制度;第十一条明确平台应当对入网食品经营者的许可证等材料进行审查，如实记录并及时更新;第十四条要求平台设置专门的网络食品安全管理机构或指定专职食品安全管理人员，对平台上的食品经营行为及信息进行检查。本案中7家平台的三项违法事实——资质审查把关不严、纵容转单行为、食品安全管理人员未全面履职——均触犯了该办法的具体规定。
第四层级：即将施行的新规。将于2026年6月1日起施行的《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》，明确要求平台至少每6个月对入网商户的经营地址、经营资质等信息核验更新一次，并通过实地核查等方式开展实质性审查，严禁无实体门店、套证、假证、异地经营的商户上线经营。这些新规的密集出台表明，平台食品安全的监管体系正趋于严密和完善。
值得注意的是，本案中监管部门同时对7家平台企业法定代表人和食品安全总监合计处以1968.74万元罚款，其法律依据是《食品安全法实施条例》第七十五条规定的“双罚制”：“食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，除依照食品安全法的规定给予处罚外，对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。”这一条款将平台食品安全责任从企业层面穿透至个人层面，使“法定代表人”“食品安全总监”这些岗位承载着实实在在的法律风险。这对于强化食品安全管理人员的岗位责任意识具有现实意义。
四、平台三大核心法律风险及其治理路径
基于上述法律规范体系与本案事实，平台在食品安全领域的核心法律风险可归纳为三个维度，并应采取不同的治理路径。
其一，资质审查的“形式化风险”。平台在资质审查中普遍存在“有证即过”的形式主义倾向，缺乏对证照真实性、有效性和一致性的实质性核验。本案中，“海州区市场监管局”加盖“南充市”公章、“工商行政管理局”签发的2024年证件、多店共用同一编号假证等荒唐现象，均是形式审查失灵的典型案例。新规实施后，平台需建立线上线下一体化核验机制，通过实地核查、数据核验比对等方式开展实质性审查。建议平台企业建立证照AI智能识别系统，自动识别证照中的异常要素;建立接市场监管部门数据库实现实时校验;对裱花蛋糕等高风险食品品类设置更高的准入门槛和更严格的核查频次。
其二，转单等新型违规模式的识别研判。 转单销售通过API接口调用订单数据帮助商家“一键转单”，使食品制作过程完全脱离了平台和消费者的监督视线。平台在餐饮领域给转单平台开放接口难辞其咎。建议平台企业利用大数据分析订单流向、出餐时间、配送轨迹等数据，建立异常转单行为智能预警模型;及时清查实际经营场所与注册地不符的“空壳店”，坚决予以清退;关闭或严格管控餐饮领域的转单API接口权限，明确禁止餐饮订单转单。
其三，落实食品安全管理人员岗位职责。本案对法定代表人和食品安全总监的个人处罚，表明监管部门已将执法重心从企业层面延伸至个人层面。此前，许多平台企业的食品安全管理岗位流于形式，食品安全总监“配而不管”“管而不力”的现象普遍存在。建议平台企业建立健全食品安全管理人员的履职保障机制和问责追责机制，明确食品安全总监的独立履职权限，将其履职情况纳入绩效考核体系;定期开展法律法规和专业知识培训，确保食品安全管理人员具备与其岗位相适应的专业能力;建立食品安全管理人员的履职档案，对履职情况全程留痕。
五、结语：从被动整改到主动合规
35.97亿元的天价罚单，既是对7家平台过往违法行为的清算，更是对整个平台经济食品安全治理体系的深刻警示。正如人民日报评论所指出的：“平台要当好‘守门员’，守住食安‘生命线’。”平台企业应当认识到，资质审核不是走过场的“纸面文章”，而是关乎食品安全的“生死防线”。
此次处罚标志着平台经济监管从“包容审慎”向“责任压实”的转型。平台不再仅仅是“交易中介”，而是被法律确认为食品安全治理体系中的不可或缺的一环，有其相应的法律责任。当平台享受着网络效应的红利时，其承担的社会责任和法律义务也理应随之匹配。随着新规的正式施行和执法力度的持续加大，平台企业唯有将食品安全主体责任真正内化为经营决策的核心考量，从被动应对转向主动构建合规体系，方能在日趋严格的监管环境中行稳致远。
作者简介：
范俊文，高级联席合伙人
范俊文律师，拥有中国律师资格及证券投资基金业基金从业资格，有30年政府执法机关、公职律师工作经历，擅长领域：公司股权纠纷与治理合规、刑民行交叉案件、不正当竞争及知识产权、食品药品化妆品合规、产品质量与认证认可等领域的复杂疑难案件。曾主导地理标志商标、集体商标注册及加盟连锁体系建立，办理数千起行政处罚及行政争议案件，并为多家政府机关、大型国企/民营企业、专业市场提供全方位法律服务。
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