摘要：当前，欧盟“再工业化”战略不断推进，公共采购被重构为提振本土制造业竞争力、降低供应链对外依赖的核心政策杠杆。《工业加速器法案》(IAA)于2026年3月正式公布，该法案聚焦能源密集产业、净零技术等战略领域，以“欧盟原产+低碳标准”构建双重准入门槛，暗藏的制度性歧视、分阶段收紧的本地化比例要求、与现有监管规则形成的全流程壁垒等问题日益凸显。这与中国能源企业的出海布局高度重合，成为中国企业参与欧盟能源公共采购市场面临的严峻合规挑战。本文立足欧盟产业政策演进脉络与IAA立法背景，系统梳理法案中能源公共采购相关的核心条款与监管逻辑，全面评估其对中国优势产业的短期冲击与长期影响，为中国企业平稳出海欧盟、规避投资与采购壁垒、维护我国制造业全球竞争力提供参考。
关键词：工业加速器法案;国际贸易;欧盟公共采购;中国能源企业
Abstract：As the EU advances its reindustrialisation strategy, public procurement has become a key policy tool to enhance the competitiveness of its domestic manufacturing industry and cut supply chain external dependence. Officially launched in March 2026, the EU Industrial Accelerator Act (IAA) targets strategic fields such as energy-intensive industries and net-zero technologies, establishing dual market access barriers via EU origin rules and low-carbon standards. It features covert institutional discrimination, phased tightening local content requirements, and full-chain regulatory barriers coupled with existing EU laws, bringing severe compliance risks to Chinese energy enterprises participating in EU energy public procurement, whose overseas business layout overlaps highly with the regulated sectors covered by the IAA. Based on the evolution of EU industrial policies and the legislative context of the IAA, this paper clarifies core provisions and regulatory logic of the Act concerning energy public procurement, evaluates its short-term impacts and long-term implications on China’s competitive energy industries, and puts forward references for Chinese enterprises to break through EU procurement barriers, conduct stable overseas operations in Europe, and maintain the global competitiveness of China’s manufacturing industry.
Keywords: Industrial Accelerator Act; international trade; EU public procurement; Chinese energy enterprises
一、IAA的出台背景
欧盟制造业长期面临的结构性衰退，是IAA出台的核心动因，也是其重构公共采购规则的根本前提。根据世界银行发布的数据，欧盟制造业占GDP比重从2000年的17.4%持续下滑至2024年的14.3%，[1]2026年1月欧元区工业产出环比下降1.6%，[2]创下2024年底以来的最低水平，德国、意大利、西班牙等核心工业国均陷入增长困境。
欧盟早在2012年便提出“再工业化”战略，设定了至2035年将其整体制造业增加值占GDP比重提升至20%的目标。[3]但受欧债危机、新冠疫情等多重冲击，目标始终未能落地，而对外供应链的依赖程度却持续加剧。加之近些年来，在电池、光伏、新能源汽车等战略领域，中国在全球供应链中都保持着领先地位。[4]在此背景下，欧盟意图通过相关立法将公共采购作为撬动产业复苏的核心工具之一，预期最终制定的《工业加速器法案》将成为欧盟“再工业化”战略的关键立法载体。
从政策演进脉络看，欧盟外商投资与公共采购监管经历了多次转型，IAA草案正是这一转型过程的阶段性成果。2020年《欧盟外商直接投资审查框架条例》开始生效，标志着首次在欧盟层面确立FDI审查合作机制;2022年《国际采购工具》(IPI)、《外国补贴条例》(FSR)、等法案相继出台，填补第三国补贴与公共采购限制的监管空白，其中IPI首次对第三国企业参与欧盟公共采购实施针对性限制;2023年《欧洲经济安全战略》发布，明确提出“保护经济安全”“促进竞争力”等核心目标;2024年《净零产业法案》生效，为IAA的出台奠定政策基础;2025年《清洁工业协议》、《欧洲钢铁与金属行动计划》等法案相继发布，持续了提升本土产能、整合本土资源来提升产业竞争力的政策框架。2026年3月4日，IAA草案正式公布，进一步整合了公共采购、公共补贴、外资准入等多项监管工具，完成欧盟战略产业监管的体系化闭环。
IAA的出台还具有明确的针对性与地缘经济考量。电池、光伏、新能源汽车等领域，被欧盟视为其供应链脆弱性的核心来源。[5]欧盟认为，其公共采购市场对第三国高度开放，但以中国为代表的一些经济体并未提供对等准入，因此欧盟拟通过IAA对中国企业设置进行投资与公共采购市场的壁垒，倒逼中国开放公共采购市场，对欧盟企业降低市场准入门槛。
从国际规则层面看，IAA是欧盟对标美国《通胀削减法案》、《芯片与科学法案》等法案，推动制造业回流、维护战略自主的重要举措，标志着欧盟外资监管从安全审查型开放转向产业政策型准入，更加要求外资为欧盟本土产业发展创造可验证的附加值。
目前，IAA草案仍处于欧洲议会与欧盟理事会审议阶段，成员国对提案内容存在明显分歧，尽管法案的最终文本仍存在调整空间，但法案核心的公共采购限制逻辑、双重准入门槛已基本确定，并且将会适用于能源领域，中国能源企业有必要提前布局、主动应对。
二、IAA中能源领域公共采购的主要内容
IAA草案共6章36条，有关能源领域公共采购的规则主要集中于第7—18条及相关附件。传统欧盟公共采购实践中，招标方主要遵循经济适用性与非歧视原则进行评标。然而，IAA以“欧盟原产+低碳标准”作为双重准入门槛，结合可信伙伴体系、本地化比例要求、豁免机制等方面，试图构建全方位的能源公共采购保护体系，大幅提升能源领域公共采购的准入门槛。
(一)核心准入门槛一：适用范围与准入要求
IAA草案指出，其规则适用于能源相关战略性行业：一是能源密集型产业，涵盖钢铁、水泥、铝、混凝土、砂浆等;二是净零技术产业，涵盖电池、光伏、风电、储能等;三是新能源汽车产业，包括整车及核心零部件。上述领域均为中国能源企业出海的优势赛道，与中国光伏、风电、储能、电池企业的布局高度重合，也是欧盟能源产业保护的重点领域。
IAA的核心规制逻辑可概括为准入分层、互惠对等。根据IAA草案规定，未与欧盟签署自贸协定或加入世界贸易组织(WTO)《公共采购协定》(GPA)的第三国能源企业，原则上被排除在欧盟相关公共采购之外。同时，法案将能源公共采购与公共补贴、公共支持计划深度绑定，成员国在发放能源产业补贴、企业激励、项目扶持资金时，必须同步适用“欧盟原产”与低碳要求，实现采购与补贴的全链条管控。这些要求进一步压缩中国能源企业准入欧盟公共采购市场的空间。
(二)核心准入门槛二：欧盟原产地规则与可信伙伴体系
1. 欧盟原产认定标准
IAA草案在沿用欧盟第952/2013号海关条例确定的产品原产地规则的基础上，在能源公共采购场景下创新创设了“等同原产规则”：仅与欧盟签署自贸协定、关税同盟协定，或属于《政府采购协定》(GPA)缔约方的国家，其能源产品可被“视同欧盟原产”，享受与欧盟本土产品同等的公共采购准入待遇。实际上，该规定使得欧盟在能源公共采购体系中形成了排他性圈子文化，英国、日本、等发达国家被纳入欧盟“可信伙伴”范围，其能源产品可自由参与欧盟公共采购;中国、印度、巴西等新兴经济体被排除在外，即便产品满足欧盟技术标准、价格优势明显，也无法获得平等准入资格。
2. 能源产品分阶段强制本地化比例要求
为了强化本土能源产业链，IAA对不同能源战略行业设定了差异化、分阶段的欧盟原产比例要求，生效后逐步收紧，具体如下：
一是对净零技术产品的欧盟原产地标准作出了强制性规定。电池储能系统、太阳能光伏技术等净零技术产品的公共采购需要满足欧盟原产地要求。二是对能源密集型产品领域作出限制。IAA草案附件一、附件二对公共采购中混凝土和砂浆、以及铝产品提出了原产地要求，规定了产品中源自欧盟原料的体积最低百分比。三是对新能源汽车及其电池领域做出限制。IAA草案附件三对法案生效不同阶段的新能源汽车零部件用量、以及电池核心零部件用量提出要求，只有满足规定的新能源汽车及其电车才能够被认定为欧盟原产。
(三)核心准入门槛三：能源产品强制性低碳标准
IAA拟将能源公共采购中的低碳要求升级为强制性门槛，与欧盟原产要求绑定，形成“双重管控”。IAA草案附件对能源密集型产品领域制定了强制性低碳标准，并主要集中在三个领域：一是钢铁产品所用钢铁总量中至少25%应为低碳钢铁;二是混凝土、砂浆产品所使用的混凝土和砂浆总体积至少5%需要为低碳产品，且禁止使用高碳排放原料;三是铝制品所用铝的总体积中至少25%需要为低碳产品。需要注意的是，低碳认证与欧盟原产要求绑定，仅有欧盟原产或可信伙伴国产品，才可申请对应低碳认证。这一举措进一步压缩了中国企业准入欧盟能源公共采购领域的空间。在这种情况下，即使中国企业相关能源产品符合低碳标准，若无法满足欧盟原产要求，也无法获得认证并参与公共采购。
(四)能源领域公共采购的有限豁免机制
IAA草案在第11-12条中设置了有限豁免机制，特定情况下，采购主管机关和采购机构可以突破原产地规则与低碳标准限制，决定不适用IAA草案附件II中的要求。具体豁免情形如下：
1. 唯一供应商豁免：IAA草案第11条第3款a项规定了唯一供应商豁免机制。当能源公共采购所需产品或服务只能由特定经营者提供、无合适替代品或替代方案时，且这一缺乏竞争的结果并非由于公共采购程序参数被人为缩小所导致。在中国能源企业参与欧盟公共采购的具体情况中，当仅有中国企业能满足招标技术要求，且无欧盟或可信伙伴国替代产品时，中国能源企业才可参与公共采购。
2. 流标豁免：IAA草案第11条第3款b项规定了流标豁免机制。当没有合适的投标或参与请求时，包括在统一采购主管机关或采购机构在开始计划新采购程序的前两年内所发起的类似能源公共采购程序中没有对该采购程序相应的情况，采购主管机关和采购机构可突破限制，豁免相关企业的准入门槛。
3. 成本豁免：IAA草案第11条第3款c项中规定了成本豁免机制。若申请将导致采购主管机关或采购机构以不合理的成本采购能源货物、服务或工程，或将与其正在运行和维护的能源技术不兼容;基于客观和透明的数据，如果经估计成本差异超过25%，即可推定成本不合理，此时可采用成本豁免机制。中国能源企业可提供详细的成本核算报告、项目进度计划等相关证据，证明豁免的必要性。
4. 时效豁免：IAA草案第12条第4款a项中规定了时效豁免机制。当能源公共采购支持计划根据客观、透明且可验证的数据导致预计延迟会超过七个月的情况，可视为显著延迟。此时采购主管机构可突破所需能源组件或产品不可用的限制，实施不符合支持计划的措施。
需要注意的是，豁免需由提供能源产品或服务的经营者提供证明材料拟证明其符合豁免规定，预测中国企业主动申请豁免的成功率较低，需要结合具体能源项目场景合理运用豁免机制。
(五)与欧盟现有公共采购规则的衔接
可以预见，IAA将与欧盟现有公共采购相关规则形成监管协同，构建全方位的能源公共采购壁垒，中国能源企业需要全面了解和掌握IAA与欧盟现有相关规则的协同逻辑，避免在准入过程中遗漏合规要点。
1. 与《国际采购工具》(IPI)形成衔接：IPI法案目前主要针对医疗器械等特定领域限制第三国企业参与欧盟公共采购，IAA将限制范围扩展至能源战略行业，二者形成“特定领域+能源战略领域”的互补管控。若IAA成功落地，则中国能源企业在欧盟光伏、风电、储能等公共采购领域面临的限制将更为严格。
2. 与《外国补贴条例》(FSR)形成衔接：FSR主要审查第三国企业是否获得政府补贴，若存在违规补贴，将被排除在公共采购之外;IAA主要管控能源采购准入门槛，二者共同构成欧盟能源公共采购“全流程壁垒”，中国能源企业需同时满足FSR的补贴合规要求与IAA的准入要求，才能参与欧盟公共采购。
3. 与《政府采购协定》(GPA)规则形成衔接：IAA排除非GPA成员国的做法，涉嫌违反WTO最惠国待遇原则，但欧盟以“互惠准入”为由规避争议，主张“只有对欧盟开放能源公共采购市场的国家，才能获得欧盟能源公共采购准入资格”。从实务来看，中国及有关国家难以通过WTO争端解决机制进行相关维权诉讼，中国能源企业仍需重点关注自身海外业务在欧盟的合规布局。
三、IAA对中国能源企业的不利影响
若欧盟《工业加速器法案》最终落地实施，将对在光伏、风电、储能、电池及能源密集型产品等优势领域的中国出海能源企业形成多维度冲击。短期来看，将直接冲击中国能源企业在欧盟公共采购市场的参与资格;长期来看，则迫使中国能源企业重构在欧洲的经营逻辑。
第一，中国能源企业在欧盟公共采购市场的准入将遭遇制度性壁垒，优势领域的市场份额将面临大幅收缩。资料显示，欧盟公共采购是中国能源产品的重要需求市场，而IAA直接将中国能源企业排除在公共采购之外。同时，IAA将限制范围延伸至中资控股的欧盟子公司，彻底封堵了“本地注册规避限制”的传统路径，这将导致中国能源企业在欧盟市场的战略纵深与议价能力持续受损。
第二，中国能源企业合规成本与运营成本将会陡增，原有价格优势将被削弱。IAA设定的本地化生产、本地用工、低碳认证等要求，将直接推高中国能源企业赴欧投资与运营成本。中国能源企业若想满足IAA中的要求，需在欧盟搭建本地能源供应链、建设生产基地，仅初始成本就需要进行大量投入，且本地用工成本远高于中国，叠加低碳认证、合规审查的持续成本，都将大幅压缩企业的盈利空间。
第三，中国能源企业的全球能源供应链布局可能将被迫重构，导致管理风险大幅提升。IAA的本地化要求，将使得中国能源企业不得不转向“中国+欧洲+第三国”的多级能源供应链体系。事实上，中国能源企业也可通过将核心生产工序转移至第三国等方式合法改变产品原产地，但这需要大量的资金与时间投入，且需满足一定的经济合理性与法律合规论证。同时，供应链多元化也将增加管理难度，中国能源企业需应对不同国家的合规要求、物流成本差异，这都将进一步提升运营风险。
第四，能源领域国际经贸摩擦风险加剧，中国能源企业出海欧盟面临更多法律与制度上的不确定性。IAA的保护主义倾向引发中国政府的坚决反对，中国商务部明确指出，法案的限制性条款构成严重的投资壁垒和制度性歧视，涉嫌违反世贸组织最惠国待遇原则。尽管目前法案仍处于审议阶段，但法案核心限制逻辑已基本确定，后续若正式生效，可能引发中欧能源领域贸易摩擦升级，进一步增加中国能源企业赴欧投资、经营的不确定性，部分中国能源企业可能被迫调整欧洲市场布局，甚至缩减相关在欧业务。
四、中国能源企业的应对建议
欧盟《工业加速器法案》(IAA)目前仍处于欧洲议会与欧盟理事会的审议协商阶段，最终文本仍有修改空间。这也恰恰是中国能源企业调整投资布局、优化市场策略的窗口期。因此中国能源企业的应对需要主动适配规则重构，结合法案条款与自身业务布局，构建全流程、可落地的合规应对措施。
第一，由中国能源企业自身开展主体资格核查，优化海外架构设计，从源头规避投标资格受限风险。法案落地后，中国能源企业可严格对照法案明确的受限主体标准，梳理自身股权结构、境外子公司运营情况等，避免被认定为“第三国控制实体”而丧失投标资格。同时，加快重构中国能源企业全球供应链体系的步伐，使自身适配《工业加速器法案》原产地规则与本地化比例要求，重点布局光伏组件、储能电池等核心能源零部件的欧洲生产基地。
第二，前置化搭建能源领域全流程合规管理体系，将合规从后台支持升级为前端核心竞争力。中国能源企业需打破传统合规模式，搭建专门的欧洲能源政策与合规后台，持续跟踪相关法案的修订进展，将IAA的原产地、低碳、本地用工、投资限制等要求，全面嵌入能源产品设计等全流程;建立常态化的合规核查机制，在投标前、项目履约中、分包合作时开展全环节合规审查。
第三，持续深化技术创新与产业合作。如今欧洲能源市场的竞争焦点正逐渐发生转变，以往以价格为核心的同质化竞争，正逐步让位于性能、数字化能力的综合实力竞争。因此，出海欧盟的中国能源企业应逐渐加大在智能风电、低碳冶金等关键领域的研发投入，以技术领先的优势巩固全球市场的优势地位，并通过联合研发、共建实验室等方式实现多方共赢，有效化解贸易保护主义壁垒所带来的经营风险。
第四，中国能源企业需要主动推进长期战略转型，构建多维度的风险对冲体系。从长期来看，欧盟在能源工业上的保护主义是大势所趋，因此中国能源企业需加速核心技术研发与产业升级，摆脱对单一成本优势的依赖，同时减少对欧盟单一市场的过度依赖。中国能源企业可通过深化“一带一路”能源合作伙伴关系、布局《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)成员国等新兴能源市场的方式，分散市场风险。
参考文献及注释：
1. Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, Factsheet accompanying the Industrial Accelerator Act Regulation, 4 MARCH 2026
2. Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, SWD(2026)72 - Executive summary of the impact assessment report accompanying the COM(2026)100 Proposal for Regulation, 4 MARCH 2026
3. Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, SWD(2026)71 - Impact assessment report accompanying the COM(2026)100 Proposal for Regulation, 4 MARCH 2026
4. Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, SWD(2026)70 - Subsidiarity Grid Accompanying the COM(2026)100 Proposal for the Regulation, 4 MARCH 2026
5. Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, COM(2026)100 ANNEX 1 to 4 - Annexes to the COM(2026)100 Proposal for the Regulation, 4 MARCH 2026
6. Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, COM(2026)100 - Proposal for a Regulation on establishing a framework of measures for accelerating industrial capacity and decarbonisation in strategic sectors (Industrial Accelerator Act), 4 MARCH 2026
7. 世界银行官网.Manufacturing, value added (% of GDP)[EB/OL].(2026-04-08).https://data.worldbank.org/indicator/NV.IND.MANF.ZS
8. 中华人民共和国商务部.2026年1月欧盟工业生产同比下降0.6%[EB/OL].(2026-03-15).https://eu.mofcom.gov.cn/jmxw/art/2026/art_793d7fb192d24d5698dc8045788cf807.html
9. 法治网.欧盟《工业加速器法案》能否最终“落地”仍存变数[EB/OL].(2026-03-16).http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2026-03/16/content_9357405.html
10. 新华网.欧盟提出《工业加速器法案》拟推动“欧盟制造”[EB/OL].(2026--3-16).https://www3.xinhuanet.com/20260304/71b1f7662b82454d81ca6670014b03be/c.html
注释：
[1] 世界银行官网.Manufacturing, value added (% of GDP)[EB/OL].(2026-04-08).https://data.worldbank.org/indicator/NV.IND.MANF.ZS
[2] 中华人民共和国商务部.2026年1月欧盟工业生产同比下降0.6%[EB/OL].(2026-03-15).https://eu.mofcom.gov.cn/jmxw/art/2026/art_793d7fb192d24d5698dc8045788cf807.html
[3] 参见《工业加速器法案》草案第2条“工业化目标”
[4] 参见香港科技大学利丰供应链研究院：《2025全球供应链报告》
[5] 参见《工业加速器法案》草案附件
作者简介：
陈宇，高级联席合伙人
陈宇律师，北京德和衡律师事务所高级联席合伙人，获得中国人民大学法学博士，美国匹斯堡大学访问学者。擅长国际能源和新能源工程招投标、建设和运营;电力市场合规监管;国际、国内公司合规体系建设;保险;信托;国际和国内仲裁以及其它诉讼业务;主要客户包括：国家电网有限公司、国家开发银行、中石油、中广核集团、英大集团及下属金融机构等。此外，陈宇律师还入选北京市涉外律师人才库，目前担任中国人民大学和对外经济贸易大学法学院法律硕士实务导师。
邮箱：chenyu@deheheng.com
龚舒捷，北京德和衡律师事务所实习生。