新修订的《中华人民共和国监察法》(以下简称监察法)以及《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称实施条例)已于2025年6月1日施行。

　　监察法及实施条例将七类人员纳入管辖范围。其中，第一类至第六类人员称为“监察对象”;第七类人员虽然不属于监察对象，但因其涉嫌的犯罪与监察对象有直接关系，监察机关有权将其纳入管辖范围并进行调查处置。

　　关于监察对象的范围，参考2018年3月13日《关于〈中华人民共和国监察法(草案)〉的说明》，制定监察法的指导思想之一是“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。监察法第十五条规定：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察”。实施条例第四十条则规定：“监察机关依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，实现国家监察全面覆盖。”

　　可以看出，监察法与实施条例关于监察对象的表述存在差异，不过，两者都提到了“公职人员”。然而，按照中央纪委国家监委法规室的观点，判断一个人是否属于监察对象，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职^[1]。“行使公权力”是监察对象的根本判断标准^[2]。这一理解似乎与监察法的表述接近，但与实施条例的表述不同。实践中，各地对监察对象范围的把控标准也不一致，比如一些非公职人员是否属于“行使公权力”，是否属于监察机关管辖范围，争议颇多。

　　这七类人员是：

　　一、中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员

　　本类人员简而言之就是公务员和参公管理人员^[3]。

　　(一)公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员^[4]。主要包括8类。

　　1.中国共产党机关公务员。

　　2.人民代表大会及其常务委员会机关公务员。

　　3.人民政府公务员。

　　4.监察委员会公务员。

　　5.人民法院公务员。

　　6.人民检察院公务员。

　　7.中国人民政治协商会议各级委员会机关公务员。

　　8.民主党派机关和工商业联合会机关公务员。包括中国国民党革命委员会中央和地方各级委员会，中国民主同盟中央和地方各级委员会，中国民主建国会中央和地方各级委员会，中国民主促进会中央和地方各级委员会，中国农工民主党中央和地方各级委员会，中国致公党中央和地方各级委员会，九三学社中央和地方各级委员会，台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的公务员，以及中华全国工商业联合会和地方各级工商联等单位的公务员^[5]。

　　(二)参公管理人员，是指有关单位中经批准参照公务员法进行管理的工作人员^[6]。

　　参公管理人员需要具有“经批准”的法定程序，这意味着监察机关在认定监察对象时，需要调取有关批准材料，依法认定其参公管理人员身份。

　　需要注意的是，《中华人民共和国公务员法》(以下简称公务员法)对参公管理人员的定义是“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理”，但是，参公管理人员不限于事业单位的有关人员，还包括有关人民团体和群众团体机关工作人员^[7]。也就是说，监察法所指参公管理人员范围大于公务员法所指参公管理人员范围。

　　二、法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员

　　根据实施条例，本类人员具体是指，在法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中，除参照公务员法管理的人员外，对公共事务履行组织、领导、管理、监督等职责的人员。

　　实施条例将监察法规定的“从事公务”，进一步明确为“对公共事务履行组织、领导、管理、监督等职责”。对于不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，如门卫、驾驶员、炊事员、保洁员等人员所从事的工作，一般不认为是公务。

　　实施条例还细化列举了两类人员，一是具有公共事务管理职能的行业协会等组织中从事公务的人员，二是法定检验检测、检疫等机构中从事公务的人员^[8]。“具有公共事务管理职能的行业协会等组织中从事公务的人员”，比如，根据《中华人民共和国律师法》(以下简称律师法)的授权，中华全国律师协会具有“对律师、律师事务所实施奖励和惩戒”等公共事务管理职能^[9]。该协会中从事公务的人员，属于公职人员。“法定检验检测、检疫等机构中从事公务的人员”，主要是指承担法定检验检测、检疫职责的事业单位中从事公务的人员，比如特种设备检验检测机构、疾控中心、出入境检验检疫机构等。

　　三、国有企业管理人员

　　根据实施条例，本类人员是指国家出资企业中的下列人员：

　　(一)在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员;

　　(二)经党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员;

　　(三)经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。

　　“国家出资企业”包括国家出资的国有独资公司、国有独资企业，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。是否属于国家出资企业不清楚的，按照“谁投资、谁拥有产权”原则进行界定。企业注册登记中的资金来源与实际出资不符的，应根据实际出资情况确定企业的性质。企业实际出资情况不清楚的，可以综合工商注册、分配形式、经营管理等因素确定企业的性质^[10]。

　　(一)中的人员与《中华人民共和国刑法》(以下简称刑法)第九十三条第二款相衔接。

　　(二)中的人员与刑法第九十三条第二款以及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》(法发〔2010〕49号，以下简称49号意见)第六条第二款相衔接，并明确了党组织委派人员的公职人员身份，体现了党管干部原则，也符合干部任命实际。

　　(三)中的人员与49号意见第六条第二款相衔接。负有管理、监督国有资产职责的“组织”，主要是指上级或者本级国家出资企业内部的党委、党政联席会^[11]。此类人员须指经组织批准或者研究决定，代表该组织的利益并对该组织负责，到国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作。

　　实践中，本类人员主要是国有独资企业、国有控股企业及其分支机构中由国有股权代表出任的领导班子成员，比如董事长、副董事长、董事，总经理(总裁)、副总经理(副总裁)，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席。此外，对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员，在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业中对国有资产负有经营管理责任的人员，也应当理解为国有企业管理人员的范畴^[12]。

　　组织批准或者研究决定的具体形式(任命、指派、提名、推荐、认可、同意、批准等)，未作限定。

　　虽经组织批准或研究决定，但任职不代表该组织的利益，也不对该组织承担具体职责或者义务的，不应认定为公职人员。

　　虽经组织批准或研究决定，但仅从事具体的事务性活动，一般不应认定为从事组织、领导、管理、监督等工作。

　　需要说明的是，国家出资企业中的公职人员，在国家出资企业中持有个人股份或者同时接受非国有股东委托的，不影响其公职人员身份的认定[13]。

　　四、公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员

　　根据实施条例，本类人员具体是指，国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等事业单位中，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员^[14]。

　　实施条例将监察法规定的“从事管理”，进一步明确为“从事组织、领导、管理、监督等工作”。对于不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，比如从事诊疗、护理的医护人员和从事教学工作的教师，一般不认为是从事管理。

　　“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等事业单位”是关于单位性质的表述，与《事业单位登记管理暂行条例》(以下简称事业单位暂行条例)第二条第一款规定的“事业单位”概念是一致的，实务中可以通过其登记、备案情况加以认定^[15]。

　　实践中，本类人员主要是指公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等事业单位及其分支机构的领导班子成员，比如公办学校、科研院所、公立医院的领导班子成员。此外，该事业单位及其分支机构中层和基层管理人员，以及在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员也应当理解为从事管理的人员^[16]。

　　需要说明的是，本类人员中的参公管理人员，适用实施条例第四十一条第二款的规定认定其身份，即前文第一类人员中的“参公管理人员”。

　　五、基层群众性自治组织中从事管理的人员

　　根据我国宪法，“基层群众性自治组织”，是指居民委员会和村民委员会^[17]。根据实施条例，“从事管理的人员”具体包括以下三类：

　　(一)从事集体事务和公益事业管理的人员;

　　(二)从事集体资金、资产、资源管理的人员;

　　(三)协助人民政府从事行政管理工作的人员，包括从事救灾、防疫、抢险、防汛、优抚、帮扶、移民、救济款物的管理，社会捐助公益事业款物的管理，国有土地的经营和管理，土地征收、征用补偿费用的管理，代征、代缴税款，有关计划生育、户籍、征兵工作，协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作^[18]。

　　由上可知，“从事管理”具体包括三个方面，即从事集体事务和公益事业管理^[19]，从事集体资金、资产、资源管理，协助人民政府从事行政管理工作^[20]。

　　实践中，本类人员一般包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员。

　　从本类人员的范围界定可以看出，监察法管辖的公职人员的范围要大于刑法规定的国家工作人员。比如，基层群众性自治组织中协助人民政府从事行政管理工作的人员，属于刑法规定的国家工作人员;基层群众性自治组织中从事集体事务和公益事业管理，以及从事集体资金、资产、资源管理的人员属于公职人员，但一般不属于刑法规定的国家工作人员^[21]。

　　六、其他依法履行公职的人员

　　本类人员虽然属于兜底情形。但在具体解释时并非没有边界或者标准。判断是否属于“履行公职的人员”，主要看其是否行使公权力。

　　根据实施条例，本类人员具体包括以下五种：

　　(一)履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表，履行公职的中国人民政治协商会议各级委员会委员、人民陪审员、人民监督员;

　　(二)虽未列入党政机关人员编制，但在党政机关中从事公务的人员;

　　(三)在集体经济组织等单位、组织中，由党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，国家出资企业中负有管理监督国有和集体资产职责的组织，事业单位提名、推荐、任命、批准等，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员;

　　(四)在依法组建的评标、谈判、询价等组织中代表国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位，人民团体临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责的人员;

　　(五)其他依法行使公权力的人员。

　　(一)中的人员，依照宪法和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中国人民政治协商会议章程》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定行使公权力，因此纳入公职人员范围。而且，2003年最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》已明确将依法履行职责的各级人民代表大会代表、人民陪审员作为“其他依照法律从事公务的人员”，以国家工作人员论。

　　(二)中的人员，根据2002年全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》，虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。这类人员主要是指党政机关借调人员、实习工作人员，以及警务辅助人员等^[22]。

　　(四)中的人员，是临时行使特定公权力的公职人员。这一界定与2008年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》第六条第二款规定相衔接。

　　需要注意的是，本类人员可能同时具有前述第一类至第五类人员的身份，比如被选为人民监督员的公办学校校长、被选为人大代表的参公管理人员。认定公职人员属于何种身份，直接关系到政务处分的执行问题^[23]。笔者认为，在认定公职人员具体身份时，应当基于该公职人员职务违法或者职务犯罪所涉及的行使公权力性质、内容以及具体案情，参考监察法及实施条例的行文顺序，综合进行判断和认定。

　　七、部分非公职人员

　　监察机关对本类人员进行管辖的依据，来源于实施条例第四十九条第四款的规定：“监察机关调查公职人员涉嫌职务犯罪案件，可以依法对涉嫌行贿犯罪、介绍贿赂犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员中的非公职人员一并管辖并进行调查处置。非公职人员涉嫌利用影响力受贿罪的，监察机关按照其所利用的公职人员的管理权限确定管辖并进行调查处置。”

　　本类人员可以进一步划分为以下两类：

　　(一)非公职人员涉嫌行贿犯罪、介绍贿赂犯罪或者共同职务犯罪。此类案件是监察机关查办公职人员涉嫌职务犯罪案件的关联案件，涉案人员中的非公职人员由负责调查公职人员涉嫌职务犯罪案件的监察机关一并管辖，有利于监察机关查清案件事实。

　　(二)非公职人员涉嫌利用影响力受贿罪。(一)中，监察机关取得对非公职人员的管辖权，系因有关公职人员同时涉嫌职务犯罪，监察机关具有对有关公职人员涉嫌职务犯罪案件的管辖权，因而对涉嫌关联犯罪或者共同犯罪的非公职人员一并管辖。而在(二)中，被利用的公职人员处于被动地位，不具有共同受贿的故意，一般仅属于涉案人员。也就是说，对于涉嫌利用影响力受贿罪的非公职人员，监察机关不以被利用的公职人员涉嫌职务犯罪为前提，可以对涉嫌利用影响力受贿罪的非公职人员直接管辖。

　　参考文献

　　[1] 中央纪委国家监委法规室，《监察法释义》，北京：中国方正出版社，2018：107。

　　[2] 中央纪委国家监委法规室，《实施条例释义》，北京：中国方正出版社，2022：59。

　　[3] 实施条例第四十一条。

　　[4] 《中华人民共和国公务员法》第二条。

　　[5] 中央纪委国家监委法规室，《监察法释义》，北京：中国方正出版社，2018：108-110。

　　[6] 实施条例第四十一条第二款。

　　[7] 《参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的单位审批办法》第十三条。

　　[8] 实施条例第四十二条。

　　[9] 律师法第四十六条。

　　[10] 49号意见第七条。

　　[11] 中央纪委国家监委法规室，《实施条例释义》，北京：中国方正出版社，2022：65

　　[12] 中央纪委国家监委法规室，《监察法释义》，北京：中国方正出版社，2018：111-112。

　　[13] 最高人民法院、最高人民检察院《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》第六条第三款

　　[14] 实施条例第四十四条。

　　[15] 事业单位暂行条例第三条第一款。

　　[16] 中央纪委国家监委法规室，《监察法释义》，北京：中国方正出版社，2018：112-113

　　[17] 宪法第一百一十一条第一款。

　　[18] 实施条例第四十五条。

　　[19] 宪法第一百一十一条第二款。

　　[20] 2009年全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》。

　　[21] 中央纪委国家监委法规室，《实施条例释义》，北京：中国方正出版社，2022：68。

　　[22] 中央纪委国家监委法规室，《实施条例释义》，北京：中国方正出版社，2022：70。

　　[23] 《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二十三条第一款。