摘要：随着美国对俄制裁不断升级，最新法案通过“次级制裁”与“高额关税”双重机制，极大扩展了制裁的域外效力与执行力度。与传统制裁仅约束“美国人行为”不同，次级制裁直接针对“非美国人”，只要被认定涉及俄罗斯相关产业链，即使与美国无直接联系，也可能面临市场准入限制与金融体系封禁。与此同时，法案授权总统对采购俄罗斯能源的国家征收最高500%的附加关税，形成“金融+贸易”立体化打击体系，显著提高企业合规风险与运营成本。本文结合法案具体条款与实施架构，深入分析美国财政部(OFAC)、国务院、商务部(BIS)等多部门协同执法的复合型规制体系，阐释制裁从“直接交易测试”转向“实质关联测试”的逻辑演变。对于在俄或拟赴俄投资的中国企业而言，当前制裁已远超传统贸易限制范畴，任何涉及能源、物流、结算或技术支持的间接行为，均可能触发次级制裁，进而影响母公司乃至集团全球供应链安全。企业须建立跨法域合规审查机制，重点关注供应链透明度、交易路径合规性与替代性金融安排，以规避资产冻结、高额关税及行业性排除风险，保障跨境经营的可持续性与稳定性。
关键词：对俄投资 《2025年制裁俄罗斯法案》次级制裁 风险管控 企业合规
一、引言
自俄乌冲突全面升级以来，美国及其盟友持续对俄罗斯实施大规模、多轮次的经济制裁措施。出口管制和经济制裁的实践表明，美国对俄制裁政策已由最初针对特定官员、寡头及个别金融机构的定向限制，逐步演进为覆盖金融体系、能源出口、关键技术、航运保险、军工供应链以及第三国交易主体在内的综合性规制框架。制裁的适用范围不断外溢，执法力度持续加强，经济限制已成为美国对俄战略博弈中的核心工具。
与此同时，制裁工具体系亦呈现明显的复合化与结构化特征。除传统的资产冻结与交易禁令外，出口管制、价格上限机制、次级制裁、域外管辖以及贸易限制措施被系统性纳入政策组合，形成金融制裁、技术封锁与贸易惩罚相互叠加的多层次规制网络。制裁不再仅依赖总统行政令的临时安排，而逐渐向长期化、制度化与常态化治理模式转型。
俄乌局势总体呈现战略僵持态势。前线冲突与外交谈判反复拉锯，短期内难以实现实质性突破。冲突的长期化一方面加重了美国国内对持续援助成本的政治压力，另一方面亦促使美国的政策制定者寻求更具结构性和威慑力的工具，以弥补既有制裁在遏制俄罗斯能源收入及规避路径方面的边际效力下降。在此背景下，美国对俄经济政策逐渐由“渐进加码型制裁”转向“制度封锁型制裁”，即通过一次性强化立法手段，对俄罗斯与全球市场之间的关键经济联系实施更为全面、持久的限制。
《2025年制裁俄罗斯法案》(Sanctioning Russia Act of 2025，下称“本法案”或“SRA 2025”)正是在上述战略转型背景下提出的重要立法举措。与此前主要依赖总统行政令(Executive Orders)及《国际紧急经济权力法》(IEEPA)授权的行政主导型制裁模式不同，本法案拟通过国会成文立法将若干制裁措施转化为法定强制义务，并显著压缩行政机关的自由裁量空间。同时，法案进一步扩大次级制裁和贸易性惩罚措施的适用范围，将域外适用机制与高额关税工具纳入统一制度框架，从而实现制裁措施的长期化、刚性化和结构化运行。
从规范属性看，本法案并非简单新增制裁清单或阶段性政策调整，而是具有明显的框架性与体系性特征。其通过“触发条件—法定实施—域外约束—贸易惩罚”的制度设计，构建起更具强制力和外溢性的制裁机制，实质上重塑了美国对俄经济制裁的法律基础与运行逻辑。尤其是针对俄罗斯能源购买方设置惩罚性关税和广泛次级制裁的安排，在法律技术上实现了贸易法工具与制裁法工具的深度融合，标志着美国对外经济强制手段由单一金融限制模式，转向“金融制裁与贸易限制并行”的双轨规制结构。
从政策功能角度观察，该等立法不仅旨在惩罚既有行为，更在于通过提高俄罗斯参与全球经济体系的制度成本，压缩其能源与金融收入空间，并增强美国在外交谈判中的经济杠杆。这种将经济制裁制度化、常态化并与地缘政治目标直接挂钩的做法，反映出美国已将金融与贸易规则作为重要的战略性治理工具。
值得注意的是，上述制度安排的影响并不限于俄罗斯本国主体，而可能通过次级制裁和域外管辖机制向全球供应链广泛传导。对于中国企业、金融机构以及涉俄贸易参与方而言，合规风险已不再取决于是否直接与俄罗斯受制裁主体发生交易，而是可能扩展至能源采购、物流运输、融资结算、中间服务乃至关联交易结构等各类间接活动。由此带来的责任外溢效应与经营不确定性，显著提高了跨境交易的法律风险与合规成本。
基于上述背景，有必要对本法案进行系统梳理与深入研究，从条文结构、制度逻辑及实施影响等多个维度开展综合分析。本文拟在介绍法案基本情况与立法背景的基础上，重点解读其核心条款设计，并进一步评估其对国际贸易格局、第三国企业经营及跨境合规实践的潜在影响，以期为企业风险识别、合规布局及政策研判提供具有实践价值的参考。
二、法案的制度定位与立法背景
01.美国经济制裁法律体系的演进脉络
从规范结构角度观察，美国对外经济制裁体系并非一体成型，而是经历了由行政主导向立法强化、再向域外扩张逐步演进的发展过程。
第一阶段为行政令主导模式。总统依托《国际紧急经济权力法》(IEEPA)宣布国家紧急状态后，通过行政命令授权财政部海外资产控制办公室(OFAC)实施资产冻结、交易禁令等措施。该模式具有高度灵活性，但也存在政策可逆性强、稳定性不足等问题。
第二阶段为专项立法强化模式。国会通过《对抗美国敌人通过制裁法案》(CAATSA)、《全球马格尼茨基人权问责法》等专门立法，将部分制裁措施法定化，并限制总统在放松或解除制裁方面的自由裁量权，从而增强制裁政策的持续性与可预期性。
第三阶段则呈现出明显的“长臂管辖”与全球外溢特征。美国通过次级制裁、出口管制、金融清算限制等工具，将其国内法效力扩展至全球供应链和第三国主体，迫使全球企业在美国市场准入与受制裁国家交易之间进行风险选择，实现事实上的域外规制。
本法案正属于第三阶段逻辑的进一步深化。其核心制度特征在于：将次级制裁和贸易限制等原本具有较强政策属性的工具，上升为具有法定强制性的法律义务，使其从“行政选择”转变为“立法要求”，从而强化制裁措施的刚性约束力和长期稳定性。
02.法案基本信息与规范属性定位
在立法背景与发起逻辑上，该法案体现了美国国会两党在对俄政策上的高度共识。法案于2025年4月由参议员林赛·格雷厄姆(Lindsey Graham)联合理查德·布卢门撒尔(Richard Blumenthal)等多位资深议员正式提交，并在国会分别编号为S.1241(参议院版本)及H.R.2548(众议院配套版本)。从规范属性看，SRA 2025属于典型的国别专项制裁立法，其法律特征与制度功能呈现出以下两个维度：
第一，从“紧急措施”向“制度固化”的跨越。不同于总统基于《国际紧急经济权力法》(IEEPA)授权所发布的、具有临时性和可撤销性的行政命令，SRA 2025旨在通过成文法形式将对俄制裁的核心架构法律化。从法律关系看，其并不替代既有制裁法律，而是与IEEPA、CAATSA及相关出口管制法规形成叠加适用关系。换言之，该法案的制度功能并非“从零构建新的制裁体系”，而是在既有框架基础上实现强化、扩容与法定化升级。
第二，行政裁量权的收缩与“法律强制化”。本法案通过大量采用“shall impose(应当实施)”“shall prohibit(应当禁止)”等强制性措辞，实质性地压缩了行政机关在制裁实施过程中的自由裁量空间，将部分原属白宫的外交政策判断事项转化为国会监督下的法定义务，从而强化国会对制裁政策的主导权。
因此，从规范属性看，SRA 2025更接近一种“结构性制裁法案”，而非单纯新增一轮制裁清单，其实质是对美国对俄经济制裁法律框架的重构性调整。通过引入更高强度的判定标准与惩罚性条款(如500%关税、全面次级制裁等)，其目标是构建一个长期化、强制化且难以经由行政手段消减的极限施压体系。
03.立法目标与政策意图分析
结合公开法案文本及主要提案议员的政策表态，可以将本法案的立法目标概括为以下四个方面。
第一，压缩俄罗斯能源收入来源。能源出口长期构成俄罗斯财政和外汇收入的核心支柱。本法案通过限制能源购买方、运输服务提供方及金融支持方的交易行为，意在从需求端切断其资金来源，削弱俄罗斯维持军事行动的经济能力。
第二，扩大制裁外溢效应。法案显著强化次级制裁机制，将制裁适用范围由“俄罗斯主体”延伸至“与俄罗斯开展重大交易的全球第三方”。该制度设计实质上构建了一种“选择性压力机制”，迫使跨国企业在美国市场与俄罗斯市场之间进行取舍，从而实现以市场准入换取合规服从。
第三，实现对俄政策的制度锁定。通过立法方式确立强制实施条款，减少总统在是否实施制裁方面的自由裁量权，防止未来行政当局因外交或政治考量而大幅放松制裁，实现对俄政策的跨政府连续性。
第四，将贸易工具纳入制裁体系。本法案授权总统对相关国家或商品征收高额惩罚性关税，将传统贸易救济措施与经济制裁工具深度融合。这一安排标志着美国制裁政策由单一金融限制向“金融制裁与贸易压制”双轨并行转型，显著拓展了制裁的政策工具箱。
上述目标表明，本法案不仅具有外交与国家安全属性，同时亦兼具经济安全、产业竞争与全球供应链重塑的战略考量，其功能已超越传统制裁立法范畴。
04.国际协调因素与制度外溢趋势
在国际层面，美国及其盟友在对俄政策上保持高度协调。能源价格上限机制、针对影子船队的执法行动、跨境金融合规要求以及出口管制清单的协同更新，均体现出明显的多边联动特征。通过更具强制力的国内立法，美国不仅意在强化本国执行力度，同时亦希望为盟友提供政策支点和示范效应，进而推动第三国在制度与实践层面“被动对齐”其制裁标准。
可以预见，未来对俄制裁将呈现出若干趋势性特征：
其一，从金融领域向能源与大宗商品贸易领域持续扩展;
其二，从个别企业制裁向国家层面经济施压延伸;
其三，从行政裁量措施向法定强制义务转变;
其四，从单边行动向联盟协同推进深化。
在此宏观格局下，SRA 2025既是技术层面的法律修订，更是美国对俄长期战略博弈的制度化表达。
05.当前立法进展
截至目前，SRA 2025仍处于国会委员会审查阶段，尚未完成参众两院全体表决并经总统签署，因此尚未正式生效，也未产生直接法律约束力。然而，从两党政治立场及当前对俄强硬氛围看，该法案具有较高的推进可能性。同时，国会亦可能通过将部分核心条款拆分并纳入其他综合性法案的方式实现“分步立法”。因此，即便法案整体尚未通过，其关键制度内容亦存在提前落地的现实可能。
从企业风险管理角度而言，制裁合规具有明显的前瞻性特征。相关主体不宜以“尚未生效”为由延迟评估，而应提前开展影响研判和合规准备，尤其是涉俄能源贸易、跨境支付结算、航运保险及第三方代理结构安排等高风险领域，更需建立动态监测与风险隔离机制。
三、法案内容详解
如前所述，SRA 2025并非单纯新增若干制裁对象或清单，而是通过系统性立法方式，对美国对俄制裁的授权逻辑、触发机制、实施强度以及域外适用范围进行全面重构。因此，对本法案的理解，不能停留在条款罗列层面，而应从立法架构、制裁工具组合、制度设计逻辑及其法律效果等多个维度进行系统解析。
01.法案总体架构与立法技术特征
从条文结构看，本法案大体遵循美国对外制裁立法的通行体例，通常包括：立法目的与事实认定、关键定义、强制性制裁措施、次级制裁条款等部分。然而，与传统制裁法相比，本法案在立法技术上呈现出三个显著特征。
第一，强制性表达显著增加。法案多处使用“shall impose sanctions”“shall prohibit”等法律用语，而非传统的授予性词汇“may impose(可以实施)”。这一措辞差异在美国法语境中具有实质法律意义：行政机关不再拥有基于外交权衡而选择“缓制裁”或“不制裁”的裁量空间，而是必须在法定期限内履行强制性义务。这种立法上的“刚性化”处理，确保了对俄压力不因白宫政策的临时转向而产生波动。
第二，制裁路径的自动化触发。本法案将若干政治判断(如俄罗斯是否拒绝和平谈判、是否继续军事行动)转化为法律上的“触发条件(triggers)”，一旦总统作出认定，制裁自动启动。这种“认定即生效”的模式极大提升了美国制裁政策的响应速度与威慑可信度。
第三，工具组合多元化。法案不仅沿用传统金融制裁(资产冻结、交易禁令)，还引入贸易关税、签证限制、港口限制等手段，形成“金融+贸易+流动性限制”的复合型制裁体系。
上述制度设计表明，本法案的意图并非简单增加压力，而是通过多工具叠加，构建对俄罗斯及其交易伙伴的“系统性经济围堵”。
02.制裁授权条款
在制度架构上，本法案首先通过第4条(Covered Determination)与第5条(Imposition of Sanctions)确立了针对俄罗斯政府及其关联主体的直接制裁框架。该部分构成本法案全部制裁体系的基础性制度层级，其功能在于以法定形式固化对俄制裁措施，并将既有依赖行政裁量的制裁措施转化为具有持续性与强制性的法律义务。
1.触发条件(Covered Determination)
根据第4条[1](a)，总统应在法案生效后15日内作出首次认定，并此后每90日持续复核，判断(1)俄罗斯联邦政府、(2)俄罗斯联邦政府的任何代理人、(3)受俄罗斯联邦政府控制或依其指示行事的任何个人或实体，以及(4)第5条或第6条所述的任何主体，是否已经实施、正在实施或计划实施本条第(b)款所列行为。
第4条第(b)款明确列举触发性行为，包括：
(1)拒绝与乌克兰就和平协议进行谈判;
(2)违反任何已达成的和平协议;
(3)再次发起对乌克兰的军事入侵;
(4)推翻、瓦解或试图颠覆乌克兰政府。
本法案第4条确立了总统对俄罗斯行为的定期审查制度，即总统须在法案生效后的15天内，以及此后每隔90天判断俄罗斯相关主体是否实施第4条第(b)款所列行为。一旦总统作出正式认定，相关制裁即进入强制实施阶段。这种制度设计，实质上在白宫行政决策路径上安装了一个“自动触发装置”，极大地压缩了行政机关以“持续观察”或“外交缓冲”为由而延迟制裁的空间。在判定标准上，将“拒绝与乌克兰就和平协议进行谈判”作为首要判定项，赋予了美方对谈判进展的主观定义权。
从法律角度看，这种设计具有双重效果。一方面，它保留了总统在外交判断上的主导权。是否构成“拒绝谈判”或“侵略升级”仍属于高度政治化判断，具有较强弹性。另一方面，一旦认定作出，行政机关对是否制裁几乎不再享有自由裁量。制裁成为“自动化后果”。这种“政治裁量前置、法律义务后置”的模式，使制裁具有更强的不可逆性和突发性。
2.强制实施义务
第5条第(a)款[2]进一步规定，在作出前述认定后15日内，总统应当对第5条第(b)款所述人员实施第5条第(c)款规定的制裁措施;并禁止任何美国人与第5条第(b)款所述人员进行任何交易。条文系统性采用“shall”而非“may”，明确将制裁界定为法定义务(mandatory duty)。
在美国制裁立法实践中，此类强制性措辞通常意味着：第一，行政机关不得基于政策或经济影响进行选择性执法;第二，仅能通过国会授权的豁免条款才能暂停或解除制裁;第三，制裁措施具有高度可预期的持续性。
因此，本条将原本属于行政政策工具的制裁，转化为具有稳定法律属性的长期制度安排。
3.制裁对象范围的扩展
第5条第(b)款[3]对被制裁主体进行高度具体化列举，呈现出“名单式+行为式+行业式”三重覆盖结构。
首先，第5条(b)(1)直接点名俄罗斯国家核心决策与军政高层，包括总统、总理、国防部长、总参谋长以及各军种与安全部门负责人。这种“职位自动覆盖”的立法方式，避免了逐一指定的程序成本，实现制度性全覆盖。
其次，第5条(b)(2)(A)-(C)对任何“明知向俄军提供物资或服务”的外国主体实施行为归责，涵盖军工供给、网络攻击、基础设施破坏、严重人权侵害等情形。
再次，第5条(b)(2)(D)-(F)进一步将经营范围扩展至在俄罗斯能源、大宗商品、银行、电信、银行、工业、运输或制造业领域经营或曾经营业务的个人，被认定为寡头(oligarch)的个人，以及为俄罗斯政府直接或间接负责、共谋、参与或企图参与、或代表或为俄罗斯联邦政府直接或间接谋取利益的个人。
尤为值得注意的是，第5条(b)(3)还引入“资产转移追溯机制”，即若被制裁人通过转移财产规避制裁，则受让方同样自动纳入制裁范围。这一条款实质上堵塞了传统“代持/转移/结构化交易”的规避路径。
4.制裁措施类型及法律强化
第5条(c)规定的具体措施包括：
冻结在美财产及财产权益;
禁止美国人交易;
排除美元清算体系;
撤销签证及入境资格。
其中最具法律突破性的是第5条(c)(1)(B)，明确规定本条实施不适用IEEPA关于“国家紧急状态”的前提要求。换言之，即使未宣布新的国家紧急状态，总统仍可直接冻结资产。
该安排实质上使国会赋予制裁“常设化”属性，削弱IEEPA原有的临时性和紧急性特征，标志着对俄制裁从“危机工具”转变为“常态治理工具”。
03.次级制裁条款
如果说直接制裁仍主要约束美国法域内行为，那么次级制裁条款则体现了本法案最具突破性和争议性的制度创新。其核心逻辑在于：通过限制非美国主体进入美国市场与美元体系的能力，迫使全球第三方在“美国合规”与“对俄交易”之间作出选择。该机制实质上构成美国制裁法长臂管辖(extraterritorial jurisdiction)的典型形态。
1.适用对象的跨境扩展
结合第5条(b)(2)及后续条款，法案将制裁责任从俄罗斯主体本身延伸至任何“明知与其开展重大交易”的外国人，包括：向俄罗斯军队提供物资或技术的供应商;与俄军或关键行业进行交易的金融机构;在俄罗斯能源、大宗商品、银行、电信等部门经营的企业;协助规避制裁的中介、经纪或结算服务商。
与传统制裁措施仅限制“美国人行为”不同，本法案的次级制裁措施直接针对“非美国人”，即使相关主体与美国不存在实体或业务联系，只要被认定触及法定行为，即可能被剥夺美国市场准入权或金融体系使用权。
因此，其规范逻辑并非“域外管辖”，而是“市场准入条件化”：即任何希望参与美国市场的主体，必须遵守美国制裁规则。这种机制在国际法上具有高度争议性，但在实践中因美元体系的全球主导地位而具有显著执行力。
2.高额关税机制
本法案第17条[4]引入惩罚性关税授权机制，允许总统对购买俄罗斯能源的国家或相关商品征收高额附加关税(最高可达500%)。
该制度在法律属性上突破了传统OFAC制裁框架：金融制裁依赖银行体系执行，关税制裁由海关直接征收并在边境环节生效。二者结合，意味着美国可通过提高整体贸易成本而非单个企业冻结，实现更广泛的经济排除效果。
与金融制裁相比，将高额关税作为制裁措施具有以下特征：覆盖面更广(可针对国家或行业整体)、执法路径更直接(海关自动执行)、规避难度更高(物理入境即触发)、对供应链冲击更即时。
从政策演进角度观察，这标志着美国进入“贸易武器化”阶段，制裁法与贸易法边界逐渐模糊，经济工具全面服务于地缘政治目标。
3.对企业的现实影响
对第三国企业而言，次级制裁的风险已从“是否与SDN清单列名主体交易”扩展为“是否参与俄罗斯相关产业链”。能源采购、航运保险、结算融资乃至技术支持均可能触发合规风险。因此，企业合规判断标准正在从“直接交易测试”转向“实质关联测试”，任何间接或辅助性参与均可能被认定为“重大支持”。
四、法案影响评估
制裁措施的实际效果并不单纯取决于法律文本本身，而主要取决于执法体系的组织方式、行政机关的裁量尺度以及合规义务向市场主体的传导路径。换言之，制裁风险的生成机制本质上是一种“实施驱动型风险”。只有理解美国制裁体系的运行结构及其跨部门协同机制，方能准确评估企业在跨境经营中面临的真实合规压力。基于此，本章从制度运行层面出发，依次分析：制裁实施架构、对俄罗斯经济主体的直接冲击、对第三国及跨境企业的外溢影响、域外适用所引发的国际法与全球治理张力，以期形成对本法案综合效应的整体判断。
01.制裁实施架构：多部门协同的复合型规制体系
与传统单一行政机关执法模式不同，美国对外制裁已形成高度复杂的“跨部门联合规制结构”。本法案的落地，并非由单一机构负责，而是由财政、外交、商务及司法等多部门协同实施。
1.财政部OFAC：金融制裁与资产控制的核心枢纽
财政部海外资产控制办公室(OFAC)仍是本法案执行的中枢机构，其主要职责包括：制裁清单制定与维护(SDN、SSI等)、资产冻结与交易禁令发布、许可(License)审批与豁免管理、行政调查与罚款执法。在本法案框架下，OFAC将承担更多“强制性制裁实施义务”，例如：根据法定触发条件必须列名特定实体、强化对第三国银行与贸易商的调查等。从历史经验看，OFAC往往通过巨额民事罚款、和解协议、延迟起诉协议等形成强烈威慑。
2.国务院：外交施压与次级制裁认定
在次级制裁领域，国务院扮演关键角色。其职责主要体现在：认定“实质性支持俄罗斯”的外国主体;向第三国政府进行外交交涉;发布制裁风险预警与政策指引。与OFAC偏法律执法不同，国务院更多采取政策劝阻、外交施压、名单威慑等措施。大量企业往往在正式列名之前，即已因银行拒绝交易、保险中止或合作方终止合作而被迫退出相关市场。因此，国务院的影响具有明显的“前置威慑性”。
3.商务部BIS：出口管制与技术封锁协同
本法案与出口管制体系之间亦形成高度联动。商务部工业与安全局(BIS)主要通过实体清单(Entity List)、外国直接产品规则(FDPR)、再出口管制等措施对俄罗斯及其支持网络实施技术封锁。对于制造业与高科技企业而言，BIS规则往往比OFAC更具实操影响，因为其直接决定：是否可发货、是否可提供技术服务、是否可进行软件更新、企业在合规评估时，必须同步审查OFAC与BIS双重风险。
4. 制度特征总结：复合型与高协同性
综合观察可见，本法案下的制裁实施呈现三大特征：多部门交叉执法、金融与贸易工具并用、法律制裁与政策施压并行。这使得制裁不再是单点限制，而是形成系统性封锁网络。
02.对俄罗斯经济主体的实际冲击评估
从直接效果看，本法案的首要打击对象仍是俄罗斯经济结构的核心部门。
1.能源企业：财政命脉受压缩
俄罗斯联邦财政高度依赖石油出口、天然气出口、能源税费收入，次级制裁与能源关税条款叠加，将抬高买家合规成本，降低交易意愿，增加结算障碍。即便能源出口总量不立即下降，其折价销售与物流成本上升也将显著压缩利润空间。长期看，俄罗斯能源行业可能面临技术更新困难、资本流入减少、设备进口受阻等风险，从而削弱其生产能力。
2.金融体系：美元隔离与清算风险
俄罗斯银行已基本退出美元清算体系。本法案进一步扩大对第三国银行的次级制裁、对代理行账户的限制。这将导致跨境支付成本上升，交易周期延长，合规审查加强。俄罗斯企业在国际贸易中将更多依赖本币结算，离岸账户，非主流金融通道，但这些替代路径稳定性较弱、透明度低，增加交易风险。
3.高技术行业：长期发展能力受损
通过BIS与FDPR规则协同，本法案事实上强化了对俄罗斯的“技术孤岛化”。短期内影响或许有限，但中长期将导致芯片获取困难、软件更新受限、工业设备维护能力下降。从历史经验看，技术封锁往往比金融制裁更具长期破坏力。
03.对第三国及跨境企业的外溢冲击
本法案的真正溢出效应，更多体现在第三国市场。
1.能源与大宗商品贸易链条风险上升
从实务角度看，贸易商、船运公司、保险机构、银行均可能因参与俄相关交易而被认定为“实质性支持”。近年来OFAC已多次对船舶、航运公司、中间贸易商实施指定制裁，企业面临的不再是“是否直接对俄交易”，而是是否处于俄罗斯供应链的任何一环。
2.中国及中亚企业面临的特殊压力
结合涉俄业务的实践经验，可以看到，中亚转口贸易、第三方银行代收代付、本币结算安排已成为美国监管关注重点。在本法案强化背景下，相关模式可能被进一步审查甚至纳入制裁风险范围。
3.企业合规成本结构性上升
可预见的变化包括：更频繁的客户尽调、更复杂的合同制裁条款、银行合规审查周期延长、合规系统与筛查成本增加，制裁已由“偶发合规事项”转变为“持续性经营成本”。
五、趋势研判与企业合规策略框架
对于从事跨境贸易、能源合作、设备出口及金融服务的企业而言，该法案的影响已不再局限于俄罗斯市场，而是逐渐转化为影响企业整体商业模式的“底层规则变化”。因此，下文在总结全文的基础上，对未来制裁演进趋势进行研判，并提出具有可操作性的合规策略与风险应对框架。
01.制裁制度的未来演进趋势判断
综合近年来美国国会立法趋势、行政执法实践以及本法案的制度设计，可以合理预期，对俄制裁政策将呈现以下四项结构性变化。
1.长期化：由临时外交工具转向常态治理机制
早期对俄制裁多依赖总统行政令和《国际紧急经济权力法》(IEEPA)授权，具有明显的阶段性和政策弹性，往往随外交局势变化而调整或松动。然而，本法案拟通过国会立法形式对既有制裁措施进行制度固化，并辅以强制性实施条款、对总统豁免权的限制以及定期评估和报告机制，使相关措施由“行政裁量性政策”转变为“法定持续性义务”。其直接制度效果在于：制裁措施的稳定性与不可逆性显著增强。即便未来地缘政治形势缓和，相关限制亦未必自动解除，而可能长期存在甚至被进一步延续。因此，对企业而言，对俄限制已不宜再被视为短期特殊状态，而应作为长期经营环境的一部分纳入战略规划。
2.全球化：域外适用成为常态化执法模式
本法案强化的次级制裁及能源惩罚机制，本质上体现为以美元清算体系和美国市场准入权为杠杆，实现法律规则的域外延伸适用。未来美国制裁的典型逻辑，将不再局限于“限制美国主体交易”，而更趋向于“限制全球主体提供支持”。合规义务的适用对象由美国人(U.S. persons)扩展至任何可能与相关交易产生实质联系的非美国主体。
在此模式下，非美国企业身份并非安全屏障，非美元结算并非当然合规，第三国中转安排亦无法当然规避监管。域外执法将成为制度常态，而非个案例外。企业仅通过形式性结构安排规避风险的空间将持续收窄。
3.工具复合化：金融、贸易与技术管制深度融合
从制度工具看，美国制裁体系已由单一金融限制逐步演化为多维度复合规制体系。金融制裁、贸易壁垒、出口管制与人员限制等措施相互叠加，形成交叉约束网络。其综合效果表现为：金融限制导致支付中断，贸易限制提高交易成本，技术管制削弱供应链稳定性，人员限制阻断商务往来。多工具并行将产生明显“叠加效应”，使企业难以通过单一替代方案进行规避。制裁风险已由单点合规问题转化为系统性经营风险。
4.执法精细化：由名单制管理转向行为责任认定
近年来OFAC执法重心出现明显转型。执法关注点已从单纯的名单列名处罚，逐步转向对交易行为、内部控制与尽职调查义务的全面审查。实践中，即便企业未与SDN主体直接交易，如未能履行合理尽职调查义务或存在风险识别缺陷，亦可能被认定构成违规。这意味着，企业面临的已不仅是“黑名单风险”，而是“治理能力风险”。制裁合规水平本身成为执法评估的重要对象。
02.企业面临的核心风险图谱
在上述制度趋势下，涉俄业务或与俄供应链存在关联的企业，通常将面临以下四类高频且高影响风险。
1.交易中断风险
在正式制裁落地之前，银行、保险机构及物流服务商往往已基于去风险化考量主动退出相关交易。由此产生的结算失败、信用证无法开立、保险取消承保或运输中止等问题，具有突发性和不可预测性，直接影响企业现金流与履约能力。
2.次级制裁指定风险
企业如通过转口贸易、提供物流金融服务或供应关键设备和技术支持，被认定为“实质性支持俄罗斯”，即可能被纳入次级制裁范围。一旦被指定，通常将面临全球银行账户冻结、美元清算中断及商业合作终止等连锁后果，其影响对多数企业而言具“致命性”。
3.合同履约与法律责任风险
制裁导致的履约障碍，可能引发违约责任、不可抗力适用及付款回收争议，并增加仲裁或诉讼概率。若合同文本未充分覆盖制裁情形，企业在责任分配方面将处于不利地位。
4.声誉与ESG风险
当前国际资本市场及大型客户已普遍将制裁合规、人权风险及地缘政治暴露纳入评估体系。涉俄交易可能对融资能力、上市审查及国际合作机会产生长期负面影响。制裁问题逐渐演化为企业品牌与声誉管理议题。
03.企业合规治理框架与实操路径
在高强度执法环境下，企业单纯依赖个案补救或事后整改已难以满足监管要求。更为有效的路径在于建立制度化、体系化、前置化的制裁合规治理架构。
组织治理层面，建议设立专门制裁合规负责人及跨部门工作机制，将法务、财务、业务及物流职能纳入统一管理框架，使合规要求嵌入重大交易决策流程，而非事后审查。
交易管理层面，强化客户及供应链尽职调查，建立自动筛查系统，穿透识别最终受益人，并对高风险地区实施增强尽调，实现从“名单核查”向“实质性风险识别”的转变。
合同控制层面，在合同中系统嵌入制裁声明、终止权、免责条款、付款替代路径及制裁变更条款，通过法律文本实现风险分配与责任隔离，降低履约争议概率。
资金安排层面，在合法合规前提下探索多元化结算渠道与风险隔离安排，如本币结算、区域银行或独立交易载体等。但需强调，替代路径并非当然合规，仍须进行充分法律评估。
持续管理层面，建立动态监测机制，持续跟踪OFAC及BIS政策更新，定期开展员工培训与内部审计，并设置违规报告与应急响应程序，以适应制裁环境的快速变化。
04.总结性评估
综合全文分析可以确认，本法案并非单纯强化既有制裁，而是通过立法固化、多部门协同实施及域外扩张机制，构建起覆盖全球供应链的结构性经济约束体系。其制度影响已超越俄罗斯本身，将深刻改变全球贸易与金融活动的合规逻辑。未来次级制裁适用频率将持续提高，第三国企业将成为重点监管对象，能源与技术领域风险尤为突出，合规成本呈现长期上升趋势。
在此背景下，企业若仍沿用机会导向或事后补救式经营模式，风险将不可避免。更具可持续性的路径是：专业的事情委托给专业的人处理。建议企业通过制裁法律顾问进行涉俄投资业务的专项评估并将风险管控措施嵌入战略决策与业务流程之中。唯有实现制度化、系统化与前置化管理，企业方能在高度不确定的制裁环境下保持在俄罗斯市场的运营稳定性与长期竞争力。
参考文献
注释：
[1] Sanctioning Russia Act of 2025 SEC. 4. Covered determination.
(a) In general.—Not later than 15 days after the date of the enactment of this Act, and every 90 days thereafter, the President shall determine if any of the following actors has engaged, is engaging, or is planning to engage in an act described in subsection (b):
(1) The Government of the Russian Federation.
(2) Any proxy of the Government of the Russian Federation.
(3) Any individual or entity controlled by or acting at the direction of the Government of the Russian Federation.
(4) Any person described in section 5 or 6.
(b) Acts described.—An act described in this subsection is any of the following:
(1) Refusing to negotiate a peace agreement with Ukraine.
(2) Violating any negotiated peace agreement.
(3) Initiating another military invasion of Ukraine.
(4) Overthrowing, dismantling, or seeking to subvert the Government of Ukraine.
[2] Sanctioning Russia Act of 2025 SEC. 5. Imposition of sanctions on certain persons affiliated with or supporting the Government of the Russian Federation.
(a) In general.—Not later than 15 days after making a covered determination, and every 90 days thereafter, the President shall—
(1) impose the sanctions described in subsection (c) with respect to the persons described in subsection (b); and
(2) prohibit any United States person from engaging in any transaction with a person described in subsection (b).
[3] (b) Persons described.—The persons described in this subsection are the following:
(1) The following officials of the Government of the Russian Federation:
(A) The President of the Russian Federation.
(B) The Prime Minister of the Russian Federation.
(C) The Minister of Defense of the Russian Federation.
(D) The Chief of the General Staff of the Armed Forces of the Russian Federation.
(E) The Deputy Ministers of Defense of the Russian Federation.
(F) The Commander-in-Chief of the Land Forces of the Russian Federation.
(G) The Commander-in-Chief of the Aerospace Forces of the Russian Federation.
(H) The Commander of the Airborne Forces of the Russian Federation.
(I) The Commander-in-Chief of the Navy of the Russian Federation.
(J) The Commander of the Strategic Rocket Forces of the Russian Federation.
(K) The Commander of the Special Operations Forces of the Russian Federation.
(L) The Commander of Logistical Support of the Armed Forces of the Russian Federation.
(M) The commanders of the Russian Federation military districts.
(N) The Minister of Foreign Affairs of the Russian Federation.
(O) The Minister of Transport of the Russian Federation.
(P) The Minister of Finance of the Russian Federation.
(Q) The Minister of Industry and Trade of the Russian Federation.
(R) The Minister of Energy of the Russian Federation.
(S) The Minister of Agriculture of the Russian Federation.
(T) The Director of the Foreign Intelligence Service of the Russian Federation.
(U) The Director of the Federal Security Service of the Russian Federation.
(V) The Director of the Main Directorate of the General Staff of the Armed Forces of the Russian Federation.
(W) The Director of the National Guard of the Russian Federation.
(X) The Federal Guard Service of the Russian Federation.
(2) Any foreign person that—
(A) knowingly sells, supplies, transfers, markets, or provides defense articles, equipment, goods, services, technology, or materials to the Armed Forces of the Russian Federation;
(B) knowingly conducts a transaction with the Armed Forces of the Russian Federation;
(C) has engaged in or attempted to engage in activities that—
(i) materially undermine the military readiness of Ukraine;
(ii) seek to overthrow, dismantle, or subvert the Government of Ukraine;
(iii) debilitate the critical infrastructure of Ukraine;
(iv) debilitate cybersecurity systems through malicious electronic attacks or cyberattacks on Ukraine;
(v) undermine the democratic processes of Ukraine; or
(vi) involve committing serious human rights abuses against citizens of Ukraine, including forceful transfers, enforced disappearances, unjust detainment, or torture;
(D) operates or has operated in the energy, commodities, telecommunications, banking, industrial, transportation, or manufacturing sectors of the economy of the Russian Federation;
(E) is an oligarch (as defined and identified by the President);
(F) is responsible for or complicit in, or has directly or indirectly engaged or attempted to engage in, for or on behalf of, or for the benefit of, directly or indirectly, the Government of the Russian Federation—
(i) transnational corruption, bribery, extortion, or money laundering;
(ii) assassination, murder, or other unlawful killing of, or infliction of other bodily harm against, a United States person or a citizen or national of an ally or partner of the United States;
(iii) activities that undermine the peace, security, political stability, or territorial integrity of the United States or an ally or partner of the United States; or
(iv) deceptive or structured transactions or dealings to circumvent the application of any sanctions imposed by the United States, including through the use of digital currencies or assets or the use of physical assets.
(3) Any person or agent of any person described in paragraph (1) or (2) if the sanctioned person transferred property or an interest in property to the person—
(A) after the date on which the President imposed sanctions with respect to the sanctioned person; or
(B) before that date, if the sanctioned person did so in an attempt to evade the imposition of sanctions.
[4] SEC. 17. Duties on countries that purchase Russian-origin oil, uranium, and petroleum products.
(a) In general.—Not later than 15 days after making a covered determination, and every 90 days thereafter, the President shall, notwithstanding any other provision of law, increase the rate of duty for all goods or services imported into the United States from a country described in subsection (b) to a rate of not less than the equivalent of 500 percent ad valorem.
(b) Countries described.—A country is described in this subsection if the country knowingly sells, supplies, transfers, or purchases oil, uranium, natural gas, petroleum products, or petrochemical products that originated in the Russian Federation.
(c) Duty rate in addition to antidumping and countervailing duties.—The rate of duty required under subsection (a) with respect to a good or service described in that subsection shall be in addition to any antidumping or countervailing duty applicable with respect to the good or service under title VII of the Tariff Act of 1930 (19 U.S.C. 1671 et seq.).
(d) Waiver.—
(1) IN GENERAL.—The President may waive the application of subsection (a) one time for a period of not more than 180 days with respect to a country, a good, or a service if the President determines that such a waiver is in the national security interests of the United States.
(2) PROHIBITION ON WAIVERS FOR CERTAIN COUNTRIES.—The President may not waive the application of subsection (a) with respect to—
(A) a country the government of which the Secretary of State has determined has repeatedly provided support for acts of international terrorism (commonly referred to as a “state sponsor of terrorism”), for purposes of—
(i) section 1754(c)(1)(A)(i) of the Export Control Reform Act of 2018 (50 U.S.C. 4813(c)(1)(A)(i));
(ii) section 620A of the Foreign Assistance Act of 1961 (22 U.S.C. 2371);
(iii) section 40(d) of the Arms Export Control Act (22 U.S.C. 2780(d)); or
(iv) any other provision of law; or
(B) a country specified in section 4872(f)(2) of title 10, United States Code.
参考文献：
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