编者按：
当前，资本市场改革日趋深化，上市公司监管规则持续、高频更新，形成“法律-法规-自律规则”三级监管体系，交易所问询函中法律合规事项占比显著攀升，上市公司董监高履职风险防控需求凸显。由此，上市公司法律服务需求已从传统IPO、并购重组向ESG合规、刑事和行政风险防控等领域延伸，相关法律问题呈现出专业化、复杂化、多领域交叉复合的特点。
鉴于上述现状与需求，2025年3月6日，德和衡研究院上市公司法律政策研究分院正式宣告成立，标志着北京德和衡律师事务所对上市公司相关业务的研究迈入了一个崭新的阶段。德和衡研究院上市公司法律政策研究分院的核心宗旨在于提升律师在专业领域以及学术层面的素养与能力，进一步整合并优化德和衡体系内涵盖证券及相关领域的专业资源与学术力量，通过学术研究的深度开展来有效带动和引导法律实务工作，进而增强为上市公司提供优质服务的质效。
回溯2024年3月至6月期间，刑民交叉业务中心、证券业务中心以及刑事业务中心联合主办了六期证券领域实务案例交流研讨活动，旨在为业内同行提供一个深入交流证券犯罪案件办案方法的平台，进而全面提升在办理此类案件时的专业能力。如今，基于这些前期研讨活动中所关注和深入研究的各类问题，我们对相关内容进行了系统性的整理与总结，并将其撰写成系列文章，以飨读者，希望能够为证券领域法律实务的发展贡献一份力量。
摘要：本文系统梳理了中国证券犯罪的执法机制与司法趋势。近年来，我国通过修订《证券法》《刑法》及出台多项政策文件，构建了“民行刑”三位一体的责任体系，强化证券违法行为的法律威慑。行政监管以证监会为核心，形成“查审分离”的稽查与处罚机制;刑事司法通过公安部证券犯罪侦查局、专业化办案基地及集中管辖制度，提升打击效能。司法趋势呈现从严从快、精准打击的特点，强调对“关键少数”追责、中介机构“看门人”责任压实及信息披露违法重点整治。行刑衔接机制不断完善，双向移送常态化，证据标准进一步明确，监管机构的专业意见在司法认定中的作用日益凸显。未来，证券违法将面临行政与刑事双重追责，部门协作、信息共享与联合行动机制将推动形成更高效的证券执法司法格局。
关键词：证券犯罪;执法机制;司法趋势;行刑衔接;行政处罚;刑事责任
引言
2014年10月23日，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“健全行政执法与刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于依法从严打击证券违法活动的意见》要求：“到2022年，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立……到2025年，中国特色证券执法司法体制更加健全”。2024年4月，国务院印发《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》(国发〔2024〕10号)，其中第9条重申，“加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度。深化央地、部际协调联动。打造政治过硬、能力过硬、作风过硬的监管铁军。”资本市场牵涉多方利益，各部门监管呈现“群龙治水”之势，行政执法与刑事司法横向上的分工、纵向上的衔接，深刻影响具体个案的走向和监管制度的发展。从这些文件中可以管中窥豹，理清证券犯罪的执法机制，把握证券司法发展趋势。
一、证券违法行为责任概述
近年来，随着市场化的不断推进，放松管制、加强监管已成为我国资本市场基本态势，民行刑规范组成的法网更加严密，对违法行为的惩处力度越来越大，证券违法行为愈加牵一发而动全身”，往往引发民事责任、行政责任、刑事责任相互叠加、相互竞合的复杂结果。
(一)民事责任
2005年修订的《证券法》首次明确规定：“操纵证券市场行为给投资者造成损失的，行为人应当依法承担赔偿责任。”这次修订，使得投资者因证券市场被操纵遭受损失寻求救济有了法律依据。目前，《证券法》对民事责任的相关规定汇总如下：
需要指出，我国主要的法律制度均视民事赔偿优先为基本法律原则，证券法也不例外。民事赔偿优先原则是指在面临民事、行政、刑事等不同性质、相互冲突的以财产为标的的法律责任时，民事赔偿优先于其他法律责任得以实现的原则。对此，《证券法》第二百二十条规定：“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金、违法所得，违法行为人的财产不足以支付的，优先用于承担民事赔偿责任。”此外，《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第十三条亦规定：“被执行人在执行中同时承担刑事责任、民事责任，其财产不足以支付的，按照下列顺序执行：(一)人身损害赔偿中的医疗费用;(二)退赔被害人的损失;(三)其他民事债务;(四)罚金;(五)没收财产。债权人对执行标的依法享有优先受偿权，其主张优先受偿的，人民法院应当在前款第(一)项规定的医疗费用受偿后，予以支持。”
(二)行政责任
行政违法责任是建构证券违法责任的骨架，涉及环节最广，内容也最为繁杂。概括而言，根据所处环节，行政违法行为可以分为：(1)证券发行类违法，如擅自公开或者变相公开发行证券;(2)信息披露违法，如欺诈发行、财务造假;(3)证券交易类违法;(4)其他综合性违法。根据所涉主体，行政违法行为可以分为：(1)上市公司收购类违法，如限制期内增持上市公司股票;(2)证券公司及其业务违法，如私下接受客户委托买卖证券;(3)证券服务机构及其业务违法，如泄露、隐匿、伪造、篡改或者毁损有关文件和资料;(4)证券交易场所与登记结算机构违法，如允许非会员直接参与股票的集中交易。
2024年上半年，证监会查办证券期货违法案件489件，作出处罚决定230余件、同比增长约22%，惩处责任主体509人(家)次、同比增长约40%，市场禁入46人、同比增长约12%，合计罚没款金额85亿余元、超过去年全年总和。[1]根据相关数据，证监会的行政执法呈现以下特点：
(1)信息披露违法贡献了超一半罚没，刑事移送数量激增。数据显示，上半年证监会从严打击财务造假等信息披露违法行为列为执法重点，共查办相关案件192件、同比增长25%，共处罚责任主体283人(家)次、同比增长约33%，罚没金额47亿余元、同比增长约6倍，刑事移送230人(家)次、同比增长238%。
(2)操纵市场、内幕交易等交易类违法处罚，稳中有增。上半年，证监会对操纵市场、内幕交易类案件共作出处罚45件、同比增长约10%，处罚责任主体85人(家)次、同比增长约37%，罚没金额约23亿余元、同比增长约9%。
(3)对证券从业人员投资行为的监管，不断升级。在证监会披露的2023年执法情况综述中，首次增加披露了“从业人员违法违规”案件查办情况。这次披露的内容中，再次提到证券从业人员违法交易处罚情况，“从严处理利用未公开信息交易、从业人员买卖股票等违法行为，严肃市场纪律”，凸显对从业人员违法违规交易股票打击的决心。
(4)刑事回转案件，凸显打击决心和力度。证监会披露了某上市公司涉嫌信息披露违法立案调查后依法移送司法机关办理，后续证监会在收到司法机关转回案件及相关线索后再次启动调查，并拟对相关责任主体作出处罚的情况。证监会认为，对资本市场违法行为，即使是经历了较长办案周期的刑事回转案件，监管机构也紧盯不放、态度坚决。
(三)刑事责任
《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证券监督管理委员会关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》第三十条规定：“本意见所指的证券期货犯罪，包括刑法第一百六十条、第一百六十一条、第一百六十九条之一、第一百七十八条第二款、第一百七十九条、第一百八十条、第一百八十一条、第一百八十二条、第一百八十五条之一第一款、第二百二十九条(仅限涉及证券期货业务)规定的犯罪。”据此，证券期货犯罪涉及罪名汇总如下：
二、证券违法与犯罪的执法司法机制
与不同的法律责任相对应，对证券违法行为的查办职责，由不同的公权力机关履行。其中，证监会进行行政监管，负责调查、处罚行政违法行为。公安、检察、法院则负责针对证券犯罪活动的司法工作。
(一)行政监管机制
证监会作为国务院直属机构，依法对证券业实行统一监督管理，实施资本市场行政监管。原先，在证监会麾下，稽查部门一并负责针对证券违法行为的调查、审理工作。2002年4月，证监会颁布《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》(证监发[2002]31号)，由此拉开证监会行政处罚体制改革的序幕。经过不断改革推荐，“查审分离”制度逐渐建立，稽查部门负责稽查、处罚委员会负责审理的基本格局已然形成：在稽查方面，呈现“1局、1总队、2专员办、36家证监局和2个委托执法机构”多层次稽查执法体系;在处罚方面，则以处罚委为核心。
1.证监会的稽查体制：“1局、1总队、2专员办、36家证监局和2个委托执法机构”多层次稽查执法体系
证监会的稽查体制肇始于1993年11月，彼时证监会制定了《中国证监会调查处理证券违法违纪案件暂行办法》，明确法律部设立稽查处，负责办理重大证券案件。经过多年沿革，证监会形成了“1局、1总队、2专员办、36家证监局和2个委托执法机构”的多层次稽查执法体系。其中：
“1局”指稽查局。根据2023年《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，稽查局承担证券期货基金市场稽查工作;拟订稽查执法制度;承担组织、协调、管理、监督证券期货基金违法违规案件调查及相关工作，办理涉嫌犯罪案件移送;承担债券市场统一执法工作;组织境外监管合作案件的协查和境内证券期货市场涉外违法违规案件的调查。
“1总队”指稽查总队。根据2023年《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》第十条，中国证券监督管理委员会设立稽查总队，作为直属行政机构，正司级，行政编制170名，设总队长1名、副总队长5名，负责相关案件的调查、取证，提出处理意见等。
“2专员办”指中国证券监督管理委员会上海证券监管专员办事处和中国证券监督管理委员会深圳证券监管专员办事处。专员办为派出机构，主要负责内幕交易、市场操纵、虚假陈述等案件调查职责;负责其他案件相关事项协助调查职责;负责与所在地证券期货交易所、证券犯罪侦查部门的业务联系等;负责证券公司风险处置收尾相关工作和会计师事务所及评估机构检查职责。
“36家证监局”指各地证监局。1997年，中央决定理顺全国证券监管体制，将地方证管办划归证监会垂直管理，并将原由人民银行监管的证券经营机构划归证监会统一监管。2004年，各地证管办统一更名为各地证监局。截至目前，全国31个省市自治区和5个计划单列市共有36个地方证监局。证监局作为证监会派出机构，负责辖区证券期货市场一线监管工作，下设稽查处，后者负责证监会交办案件及自立案件的调查、立案、报备等工作;负责办理证监会系统内外相关单位案件协查工作;负责牵头承担辖区证券期货行业反洗钱相关协调工作;其他上级部门和局领导交办事项。
“2个委托执法机构”指上海证券交易所与深圳证券交易所。2014年12月证监会发布《中国证监会委托上海、深圳证券交易所实施案件调查试点工作规定》。其中第2条规定，“中国证监会及其派出机构负责证券期货市场违法案件的调查工作，中国证监会依法委托上海、深圳证券交易所(以下简称交易所)实施部分案件的调查取证”。
2.证监会的行政处罚体制：以处罚委为核心，“查审分离”体制不断深化
2002年《中国证券监督管理委员会关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》要求：“证监会行政处罚工作改革的基本原则是，案件调查与处罚决定分开，建立调查权与处罚权相互配合、相互制约的机制。贯彻分工明确、职责清楚、程序规范、精简高效的办案原则，实行重大、复杂案件集体讨论制度。”2006年以后，随着股权分置改革工作基本完成，资本市场各项基础性工作深入推进，市场体制和机制环境发生深层次变化。证监会进一步深化证券执法体制改革，设立了相对独立的处罚委及办公室，实行行政处罚案件行政机关内部审理的专门化、专职化和专业化。[2]
2008年2月，证监会发布《行政处罚委员会组成办法》(〔2008〕6 号)。第2条规定，“中国证监会设立行政处罚委员会。行政处罚委员会设主任委员1人，副主任委员及委员若干人。”第4条规定，“行政处罚委员会实行‘主审—合议’的案件审理制度，行政处罚案件由1名委员主审，2名委员合议。重大、疑难、复杂案件由行政处罚委员会集体讨论、研究。”2009年8月，证监会发布《行政处罚委员会及其办公室职能的公告》。至此，证券犯罪行政处罚案件从“查审合一”彻底走向了“查审分离”。
2010年10月，证监会发布《中国证券监督管理委员会派出机构行政处罚试点工作规定》的通知，启动行政处罚试点工作，上海证监局、广东证监局、深圳证监局等3家派出机构按照授权开展证券、期货违法违规行为的行政处罚工作。
2021年3月，证监会发布修订后的《行政处罚委员会组织规则》(〔2021〕6号)，第2条“中国证监会设立行政处罚委员会，对按规定接收的案件提出专业审理意见，对行政处罚决定进行法制审核，由中国证监会作出行政处罚决定。”明确“行政处罚职权归属于证监会，行政处罚决定由证监会负责人作出，行政处罚委员会作为证监会的内设机构，其职责在于提出专业审理意见，进行法制审核，供负责人决策，行政处罚工作体制应当遵循行政首长负责制的基本原则。”
(二)侦查机制
2003年12月，公安部成立证券犯罪侦查局，派驻证监会办公，负责牵头全国证券期货犯罪案件的侦查工作。随后数年内，公安部在北京、大连、上海、武汉、深圳、成都设立证券犯罪侦查局直属分局，直接承办涉及证券期货的五类案件。
2005年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布《关于公安部证券犯罪侦查局直属分局办理证券期货领域刑事案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》，其中规定：“直属分局管辖以下案件：(一)欺诈发行股票、债券案件;(二)上市公司提供虚假财会报告案件;(三)内幕交易、泄露内幕信息案件;(四)操纵证券、期货交易价格案件;(五)公安部交办的其他经济犯罪案件。直属分局在办理上述前4类案件中发现的其他经济犯罪案件，应当移送有管辖权的地方公安机关，但直属分局管辖更为适宜的，由公安部指定直属分局一井侦查。地方公安机关办案中发现的上述前4类证券期货犯罪案件，原则上由地方公安机关继续侦查，但涉嫌主罪属于上述前4类案件罪名的，应当层报公安部，由公安部指定有关直属分局管辖。”
2008年，公安部进行体制改革，将上述六个直属分局合并，设立第一、第二、第三分局，分别派驻北京、上海、深圳，按管辖区域与证券期货相关的犯罪案件。根据2009年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于公安部证券犯罪侦查局直属分局办理经济犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》，第一分局管辖区域为北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆(含生产建设兵团);第二分局管辖区域为上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南;第三分局管辖区域为广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏。经公安部指定，直属分局可以跨区域管辖案件。
为进一步整合优势警务资源，形成“上下联动、区域协同、多警合成”的打击证券犯罪新格局，2016年，公安部正式确定辽宁省公安厅经侦总队、上海市公安局经侦总队、重庆市公安局经侦总队以及山东省青岛市公安局经侦支队、广东省深圳市公安局经侦支队等五个单位为证券犯罪办案基地，专门承办特别重大经济犯罪案件及相关工作任务。
(三)检察、审判机制
1.中级人民法院管辖
2011年4月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证券监督管理委员会印发《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》(证监发〔2011〕30号)的通知，其中第10条规定，“涉嫌证券期货犯罪的第一审案件，由中级人民法院管辖，同级人民检察院负责提起公诉，地(市)级以上公安机关负责立案侦查”。
2.集中管辖和专业化建设
为落实中央对资本市场违法犯罪“零容忍”的政策，建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制，提高证券期货犯罪刑事审判专业化水平，更好服务保障国家金融战略，维护证券期货市场健康发展，检察、法院对证券期货犯罪推行集中管辖，并持续推进专业化建设。
2021年之前，北京市的证券期货犯罪案件由北京市人民检察院第二分院和北京市第二中级人民法院集中管辖。近年来，最高人民法院决定在北京三中院等全国八家中级法院设立“人民法院证券期货犯罪审判基地”。根据最高人民法院有关要求，北京市高级人民法院、北京人民检察院、北京公安局日前联合出台了《关于证券期货犯罪案件集中管辖的意见》，自2021年12月14日起，北京三中院集中管辖北京市辖区内的证券期货犯罪第一审案件，其他中级人民法院不再管辖此类案件。[3]
北京市人民检察院第二分院于2004年即成立了全国首个金融犯罪专业公诉组，先后办理了一批在全国具有重大影响的证券犯罪案件，如全国首例的“中科创业”操纵证券市场案、黄光裕内幕交易案、“股市黑嘴”汪建中操纵证券市场案等，积累了丰富的办案经验。2018年12月，最高人民检察院在全国范围内设立北京、天津、辽宁、上海、重庆、青岛、深圳等七个检察机关证券期货犯罪办案基地，集中办理疑难复杂证券犯罪案件。2020年12月，最高人民法院在北京、天津、上海、重庆、深圳、大连、青岛、郑州等地设立八家“人民法院证券期货犯罪审判基地”，集中管辖证券、期货犯罪案件。2021年9月，最高人民检察院驻中国证券监督管理委员会检察室揭牌成立。而自2021年12月14日起，根据上文所述的《关于证券期货犯罪案件集中管辖的意见》，北京市检三分院集中管辖北京市辖区内证券期货犯罪的审查批准逮捕和审查起诉案件。
3.《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》
2024年4月16日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证券监督管理委员会印发《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，全面完善案件管辖机制，详细列明证券期货犯罪的犯罪地，强化办案基地、审判基地专业化优势。
(1)回应管辖冲突，完善地域管辖，细化犯罪地之具体情形。
一方面，《意见》重申“由中级人民法院管辖，同级人民检察院负责提起公诉，地(市)级以上公安机关负责立案侦查”;另一方面，《意见》进一步细化了证券期货犯罪的犯罪地之具体情形，详细列举“证券期货账户及保证金账户开立地”“交易申报指令发出地、撮合成交地”“交易资金划转指令发出地”“证券期货交易场所所在地、登记结算机构所在地”“中介组织提供中介服务所在地”等诸多情形。
(2)发挥专业化办案优势，适当集中管辖。
《意见》强调，“加大向证券期货犯罪办案基地交办案件的力度，依法对证券期货犯罪案件适当集中管辖。对于由犯罪地或者犯罪嫌疑人、被告人居住地以外的司法机关管辖更为适宜的，原则上指定办案基地、审判基地公安机关、人民检察院、人民法院侦查、起诉、审判。”同时，《意见》中也提及，“公安机关、人民检察院、人民法院的办案基地、审判基地所在地一致的，适当简化各环节指定管辖的办理手续，加快办理进度”。
三、证券犯罪的司法与执法趋势
行政监管部门坚持“查审分离”，侦查、检察、审判机关持续推进司法集中化、专业化。结合如上制度演进与权责分配，剖析近年诸多大案、要案办理流程及《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，证券犯罪的执法、司法，总体呈现出从严从快、精准打击的趋势，又展现出双向移送常态化、不予立案更为慎重、证据衔接更加紧密、各部门协作不断加强的具体面向。
(一)总体趋势
1.配套法律法规不断健全。2019年修订的《证券法》显著增加证券违法违规成本，在近年的执法司法中初步显现出较大的“杀伤力”;《刑法修正案(十一)》与2019年修订的证券法相衔接，大幅提高了欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件和操纵市场等四类证券领域犯罪的惩戒力度，刑事威慑蓄势待发;四部委联合出台《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，行刑衔接、立体追责，建立稽查部门事先告知制度，不断严密法网。
2.“抓关键少数”“惩治与追责首恶”“精准打击”。从一网打尽转向全面收缩，强化对“关键少数”的责任追究，重点“关照”中层人员与核心雇员。例如，奇信股份、宏达新材时任实际控制人被证监会分别开出1400万元、1000万元罚单;康美药业、獐子岛时任董事长分别被判处12年、15年有期徒刑。[4]
3.对证券中介机构的执法趋于严格。2024年3月15日，证监会发布《关于严把发行上市准入关从源头上提高上市公司质量的意见(试行)》，要求压实中介机构“看门人”责任，中介机构应当从投资者利益出发，健全内部决策和责任机制，立足专业、勤勉尽责。2024年4月12日，《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》发布，强调进一步压实发行人第一责任和中介机构“看门人”责任，建立中介机构“黑名单”制度。监管部门严惩中介机构违法违规行为的力度不断加大，除行政监管措施、行政处罚外，不少案件进入刑事诉讼程序，出现“一案双查，一案双罚”的情况。
4.在具体领域，以欺诈发行、财务舞弊、违规披露与不披露等涉刑违法行为作为执法优先事项，重点监管、重点打击。以信息披露为例，2021年、2022年中国证监会发布的20起典型违法案例中，信息披露违法占比均近50%，且以财务造假为主，涉及金额大多超过十亿，最高者近千亿。在强监管态势下，2023年违规信披仍位居高频证券违法案件首位，远超内幕交易行为，截2023年年底，违规信披行政处罚决定数量为188件。此外，在交易类领域，执法、司法也维持着相对高压态势，对内幕交易、操纵市场的打击“力”“量”不减。对以往被忽视的违法猖獗的私募基金领域，国务院于去年颁布《私募投资基金监督管理条例》，执法亟待强化。
在行政责任、刑事责任的追究之外，民事责任也逐渐得到重视。虚假陈述民事诉讼如火如荼，内幕交易、操纵市场民事赔偿司法解释酝酿启动。行政执法、刑事司法如何与民事赔偿相互衔接，尚待实践探索。
(二)具体面向
1.行政处罚和刑事追责的并行成为新常态，未来或将有更多的证券违法案件被司法机关“反向”移送监管机构
行政处罚和刑事追责的并行将成为新常态。四部委《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》坚持“应移尽移、当捕则捕、该诉则诉”，强化行刑衔接，强调检察机关对案件移送活动的监督职能。
与过往不同的是，未来或将有更多的证券违法案件被司法机关“反向”移送监管机构。根据《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》的要求，对于证券违法案件的移送不单单限于“行移刑”，还包括“刑移行”。司法机关应当移送监管机构的案件应当满足两点要求：一是公安机关决定不予立案或者撤销案件、检察院决定不起诉、法院判决无罪或者免予刑事处罚;二是有证据证明存在违法行为，需要给予行政处罚。
不过，在目前从严打击证券犯罪的背景之下，司法机关是否会采取一概移送，还是保有一定裁量空间进行选择性移送，仍待进一步观察。上述“反向”移送也有两方面突出的特点，一方面，此前主要由公安机关向监管机构移送案件，现在检察院、法院所处理的证券违法案件在符合条件的情况下也应当移送至行政机关。另一方面，移送的案件不再仅限于证监部门移送公安机关的案件，也包括公安机关自行受理的案件。可以预见，未来证券违法行为必然面临行政和刑事的双重追责，而免于刑事责任，也不再代表没有被行政处罚的风险。
2.案件移送后，公安机关不予立案决定的做出将更为慎重
按照《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》规定，对于行政机关移送案件是否刑事立案主要有三种情形：(1)认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当及时立案;(2)上级公安机关指定管辖或者书面通知立案的，应当在要求的期限内立案;(3)公安机关决定不予立案。前两种为应当立案情形，对于有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立案;对于上级公安机关指定管辖或者书面通知立案的，必须要立案。针对公安机关决定不予立案的情况，新意见中也强调了“救济”途径，即申请公安机关复议，或是建议检察院依法对公安机关立案实施监督。
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》要求，公安机关不予立案的，应说明理由，并书面通知行政执法机关，退回案卷材料。行政执法如认为应当刑事立案的，可提请公安机关复议，也可以建议检察院依法进行立案监督。如果对公安机关复议决定仍有异议的，应建议检察院依法进行立案监督。可见，公安机关作出“不立案”决定之时有可能面临多方面审视，这正响应了打击证券违法犯罪“从严”的主基调。
3.移送情况下刑事阶段可以采纳行政执法阶段的客观性证据，行政处罚证据标准与刑事犯罪证据标准的差异更加明确
其一，在证据采纳上，《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的客观性证据材料，经法定程序查证属实且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，在刑事诉讼程序中可以作为定案的根据。这与《刑事诉讼法》第五十四条，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第六十三条、第六十五条规定保持一致。对于当事人陈述、询问笔录、证人证言等主观证据，参照《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第六十四条规定，公安机关、人民检察院依法应当重新搜集。确有证据证实涉案人员或相关人员因路途遥远、死亡或丧失作证能力，无法重新收集，但供述、证言或者陈述的来源、收集程序合法，并有其他证据相印证，经检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用，
其二，在证明标准上，根据《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，行政处罚与刑事追责的证据标准差异在于，行政执法中，如果没有直接证明证券期货违法行为的证据，也可以根据“明显优势证据”标准，基于间接证据，综合认定违法事实。但刑事案件中，应当做到犯罪事实清楚，证据确实、充分，达到“排除合理怀疑”的证明标准。
其三，对“零口供”案件，《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》规定，也明确证券违法犯罪案件可以“零口供”定罪，即使没有犯罪嫌疑人、被告人供述，只要其他证据确实、充分的，也可以认定案件事实。
其四，针对双向移送问题，在公安机关决定撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查的情况下，公安机关会根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第13条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第187条第2款有关规定将涉案行为及相关证据移送证监会。
4.监管机构的专业认定意见将对证券违法犯罪的认定发挥越来越重要的作用
《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》对监管机构就案件涉及的专业问题依法向司法机关出具认定意见作出了细化：其一，对于尚未作出行政处罚的案件，司法机关可以商请监管机构出具专业认定意见，作为认定案件事实的参考，但出具专业认定意见并非办理此类刑事案件的必经程序，没有专业认定意见不影响司法机关办理案件。其二，对于已经作出行政处罚的案件，如主要事实和证据没有发生重大变化，司法机关可以直接参考行政处罚认定意见。
考虑到证券违法案件的复杂性、监管机构办案经验的丰富性和对于问题理解的专业性，对于司法机关而言，监管机构的专业意见往往会对此类案件的处理结果发挥举足轻重的作用。不过，行政机关对于初查即移送的案件，可能存在先入为主的初步印象。由于此类案件并未经过完整的证券监管调查程序，因此监管机构在被商请出具专业意见时，应当注意对案件事实和法律适用重新进行分析研判，从全面、客观的角度审慎出具专业意见。概言之，一方面应充分发挥监管机构作为专门执法机关的专业优势，另一方面也应极力避免专业意见对证券犯罪案件进行“未审先判”。
5.监管机构与司法机构有望在办案协作、信息通报、联合行动、工作会商等层面建立更加健全的机制
《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》中用大量篇幅对完善协作配合机制提出要求，以便“从快从重”打击证券违法行为：在办案协作机制层面，监管机构和公安机关协同开展行政调查和刑事核查活动，在查询信息、调取案件材料、询问嫌疑人、送达等方面互相协助。在信息通报机制层面，监管机构、公安机关、检察机关加强配合协同，及时通报案件移送、办理信息及协作需求，提高办案质效。在联合行动机制层面，检察院、公安机关和监管机构根据需要开展联合专项行动，集中整治重点、新兴、高发等违法犯罪活动，联合挂牌督办大案要案。在工作会商机制层面，法院、检察院、公安机关和监管机构建立不同层级的会商制度，解决法律适用、证明标准等争议问题以消除分歧;分析研判违法犯罪态势，提出治理对策。在公安保障行政执法力度层面，强调以暴力、威胁方法阻碍监管机构执法的，公安机关应当依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
参考文献
[1]《始终坚持“长牙带刺”，一以贯之严监严管——2024年上半年证监会行政执法情况综述》，http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7500745/content.shtml。
[2]马婧妤：“证监会行政处罚体制改革进入新时期”，载《上海证券报》2015年08月24日。
[3]《三中院通报关于证券期货犯罪案件集中管辖情况》，https://bjgy.bjcourt.gov.cn/article/detail/2022/01/id/6504128.shtml。
[4]证监会依法从严打击欺诈发行、财务造假等信息披露违法行为，http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7461590/content.shtml。