一、引言

　　美国财政部海外资产控制办公室(Office of Foreign Assets Control, OFAC)负责实施并管理针对特定国家、实体及个人(包括恐怖分子和毒品走私集团)的经济制裁计划(economic sanctions programs)。在OFAC制裁实施的全过程中，一般由美国总统根据国际紧急经济权力法案 (International Emergency Economic Powers Act, IEEPA)以及国家紧急状态法 (National Emergencies Act,NEA)的规定来颁布行政命令，并在行政命令中指定受制裁的对象，最终确定的制裁计划将在OFAC官方网站上公布，并相应同步在《联邦公报》(Federal Register)上。

　　截至目前，OFAC发布了38个有效的制裁计划，这些制裁计划的范围各不相同，一些计划针对特定的国家或者地理范围(比如古巴、伊朗)，其他一些计划则是设定了特定的“目标”或“领域”(比如反恐、禁毒、毛坯钻石贸易管制)，侧重于特定的个人和实体。相关制裁措施分为全面性(comprehensive)和选择性(selective)两种类型，通过采取冻结资产、贸易管制等手段，以实现美国对外政策与国家安全战略目标。^[1]

　　二、制裁类型

　　1.一级制裁(Primary Sanctions)

　　(1)美国主体：美国个人和实体，包括美国公民、永久居民、在美国境内的个人以及所有美国注册的公司及其海外分支机构。此外，某些一级制裁措施也适用于由美国人持有或控制的外国实体。^[2]

　　(2)存在“美国连接点”(US NEXUS) 的非美国主体：“美国连接点”包括：在美国境内，涉及美国主体、美国的物项、服务及技术或美国金融体系(例如美元结算)等。此外，在导致美国人进行违反制裁规定的交易(cause to violate)的情况下，非美国人士也将面临一级制裁风险。^[3]

　　在涉及上述连接点的交易中与被制裁对象进行交易，被认定为“非美国主体”的他国企业也可能被施加一级制裁。受到一级制裁的实体及其高管可能直接受到来自于美国的民事、行政、刑事处罚以及被列入SDN清单。

　　2.次级制裁(Secondary Sanctions)

　　次级制裁针对那些与被制裁国家在特定行业(如能源、金融、航运等)进行重大交易的与美国没有“美国连接点”的非美国实体和个人，其本质是化单边制裁为多边制裁。次级制裁的实施显著扩大了美国经济制裁的域外效力，使得非美国实体在与被制裁国家或实体进行交易时必须谨慎行事，以免受到美国的制裁惩罚。

　　目前，涉及次级制裁规则的计划和国家主要有俄罗斯、伊朗、朝鲜、叙利亚。以《冻结与俄罗斯联邦政府特定有害外国活动有关的财产》的14024号行政命令为例，存在次级制裁风险的行为主要有以下6种：

　　1)提供实质性协助：任何相关经济实体为被制裁行为或对被制裁主体做出任何实质性(material)的协助(assistance)、赞助(sponsorship)或供给(provision)行为，内容包括提供财务、物质或技术支持，提供商品或服务等，或该经济实体做出任何“支持”(in support of)被制裁行为或被制裁主体的行为，该经济实体将会被施加制裁措施^[4];

　　2)代表被制裁主体活动：任何相关经济实体直接或间接地代表被制裁主体(on behalf of)进行或意图进行(任何)活动，该经济实体将会被施加制裁措施^[5];

　　3)在被制裁行业中经营：任何相关经济实体在被制裁行业中从事经营活动，该经济实体将会被施加制裁措施^[6];

　　4)由被制裁主体实际拥有或控制：任何由被制裁主体直接或间接地拥有或控制(owned or controlled by)的相关经济实体将会被施加制裁措施^[7];

　　5)进行重大交易：任何相关经济实体代表被制裁实体进行(conduct)或促成(facilitate)的重大交易(significant transaction)与实施制裁的目的相关，或该经济实体进行或促成的重大交易与实施制裁的目的相关，该经济实体将会被施加制裁措施^[8];

　　6)规避和共谋：如果任何交易规避(evade)或避免(avoid)了相关禁令，或以规避或避免相关禁令为目的，或导致或试图违反相关禁令，该交易将会被禁止，进行交易的任何相关经济实体将会被施加制裁措施;违反相关禁令的共谋(conspiracy)将会被禁止，进行共谋的任何相关经济实体将会被施加制裁措施^[9]。

　　次级制裁并不会导致实体及其高管如一级制裁一般受到民事、行政、刑事处罚，而是该实体本身(在少数情况下，连同该实体的高级管理人员)可能被OFAC列入SDN清单等制裁清单，从而被禁止交易、冻结资产、禁止发放美国出口许可证等。

　　三、制裁清单

　　OFAC设立了清单制裁机制，基于不同制裁计划及对应的行政命令，OFAC将被制裁实体汇总至多个制裁清单并定期进行更新和修正，从而阻断对美国国家安全以及经济安全构成威胁的个人、实体以及国家的经济活动。总体而言，OFAC管控的制裁清单可分为“特别指定国民清单”(Specially Designated National List，SDN清单)^[10]与综合制裁清单(Consolidated Sanction List，非SDN清单)^[11]。

　　1. SDN清单

　　(1)概述

　　SDN清单是制裁范围最广的清单，当OFAC认为某个人或实体被认为是由受制裁国家持有或控制、或代表其行事，或者基于国家制裁而被指定，或违反规定支持、帮助被制裁主体，他们将作为“特别指定国民”(Specially Designated Nationals, SDNs) ¹⁵ 而被列入SDN 清单。

　　(2)被列入后果

　　被列入SDN清单最主要的后果为财产封锁(Blocking)和贸易限制。

　　“封锁”指的是冻结资产或其他财产。财产一旦被封锁，即立即全面禁止对财产进行任何形式的转移或交易。OFAC可能要求美国人封锁某些被称为“被封锁人员”(blocked persons)的所有财产及财产权益。在这种情况下，任何属于被封锁人员的、位于美国境内或处于美国人持有或控制之下的财产及财产权益都必须被封锁、不得进行转移、提取或以其他方式进行交易。“财产”包括金融资产(如货币、支票、储蓄账户、股票、债券、或任何其他金融工具)、实物、有形和无形资产(如货物、商品、船舶、土地合同和房产)，以及任何其他现在、未来的财产或其中的利益。被封锁财产的所有权仍归被封锁人员所有，但在未获得OFAC授权的情况下，禁止行使通常与所有权相关的权利和特权。^[12]

　　贸易限制涉及禁止或严格限制与被制裁国家或实体的进出口贸易。非美国主体如果与之开展交易，即使交易完全不存在“美国连接点”，也存在次级制裁风险。这些限制可能包括禁止出口某些敏感技术、武器、奢侈品或其他特定商品。此外，OFAC还可以限制美国个人和实体提供金融服务，如贷款、信贷或保险。

　　(3)50%规则

　　2014年8月13日，美国财政部发布“Revised Guidance on Entities Owned by Persons Whose Property and Interests in Property Are Blocked”(“50%规则新指南”)，该指南明确任何实体如果被一个或多个的被封锁实体(blocked person)，无论直接或间接，合计持有50%或以上的权益(interest)，则该实体也应视同被冻结实体。

　　在实践中，部分实体存在着极为复杂的所有权结构，多个主体所有权交织。一个实体可能存在被不同清单制裁对象持股、同一清单不同行政命令制裁对象持股合计持股以及不同清单、不同行政命令制裁对象合计持股的情形。因此，50%以上持股的判断标准尤为重要。^[13] OFAC在FAQs中比较详细的解释了50%规则的适用规则^[14]：

　　注意1：所有权标准

　　50%规则采取的是所有权(ownership)标准而非控制(control)标准。若一个实体被一名或多名被封锁人员控制(但未合计持有其50%或以上所有权)，该实体不会根据50%规则被自动视为被封锁。但是，如果确定该实体由一名或多名指定人员控制，外国资产管制处可能会根据现有制裁标准指定该实体，或以其他方式将该实体确定为被封锁财产，并将该实体列入SDN 名单。

　　OFAC建议，在与未被封锁的实体进行交易时要保持谨慎，尤其是当该实体被一个或多个被封锁人员对其持有显著但低于50%的所有权权益，或一个或多个被封锁人员可能通过持有多数股权以外的方式控制该实体。此类未被封锁实体很可能成为OFAC未来指定或执法的对象。此外，在与此类未被封锁实体进行交易时应确保不直接或间接与被封锁人员发生关联，例如不得签署由被封锁人员作为未被封锁实体的代表签订的合同。

　　需特别注意的是，部分制裁计划(如针对乌克兰克里米亚地区、古巴、伊朗、朝鲜、叙利亚和委内瑞拉的制裁)会基于独立于OFAC 50%规则的其他标准(例如封锁符合“被封锁政府”定义的实体)直接封锁特定人员。

　　注意2：合并计算所有权

　　某被列入SDN的被冻结A实体持有C实体25%的所有权，某被列入SDN的被冻结B实体也持有C实体25%的所有权。由于A实体、B实体合计持有C实体50%的所有权，C实体将被认定为被冻结实体。

　　注意3：间接持有的情形列举

　　示例1：被封锁人员X持有A实体50%的所有权，A实体持有B实体50%的所有权，则B实体也被视为被封锁实体。这是因为，被封锁人员X对A实体的50%所有权使A实体成为一个被封锁实体。A实体对B实体的50%所有权又使B实体成为一个被封锁实体。被封锁人员X被视为间接持有B实体50%的所有权。

　　示例2：被封锁人员X持有A实体50%的所有权和B实体50%的所有权。A实体和B实体各自持有C实体25%的所有权，则C实体被视为被封锁实体。这是因为，通过对A实体的50%所有权，被封锁人员X被认为间接持有C实体25%的所有权;并且通过其对B实体的50%所有权，被封锁人员X被认为间接持有C实体另外25%的所有权。将被封锁人员X通过A实体和B实体对C实体的间接所有权相加，总共等于50%。由于A实体和B实体本身因被封锁人员X对它们各持有50%的所有权而成为被封锁实体，因此C实体也因它们共同持有50%的所有权而被视为被封锁。

　　示例3：被封锁人员X持有A实体50%的所有权和B实体10%的所有权。A实体还持有B实体40%的所有权，则B实体被视为被封锁实体。这是因为，通过对A实体50%的所有权，被封锁人员X被认为间接持有B实体40%的所有权。加上被封锁人员X直接持有的B实体10%的所有权，被封锁人员X对B实体的总所有权(直接和间接)为50%。由于被封锁人员X和A实体(它们本身都是被封锁人员和实体)共同持有B实体的50%所有权，因此B实体也被封锁。

　　示例4：被封锁人员X持有A实体50%的所有权和B实体25%的所有权。A实体和B实体各自持有C实体25%的所有权。C实体不被视为被封锁实体。这是因为，尽管被封锁人员X通过其对A实体50%的所有权被认为间接持有C实体的25%，但B实体并未被被封锁人员X持有50%或以上所有权，因此被封锁人员X不被认为通过其对B实体的部分所有权间接持有C实体的任何所有权。因此，被封锁人员X对C实体的总所有权(直接和间接)不等于或超过50%。A实体本身是一个被封锁实体，但其对C实体的所有权也不等于或超过50%。

　　示例5：被封锁人员X持有A实体25%的所有权和B实体25%的所有权。A实体和B实体各自持有C实体50%的所有权。C实体不被视为被封锁实体。这是因为被封锁人员X对A实体和B实体各持有25%的所有权，未达到50%。因此，A实体和B实体均未被封锁，且被封锁人员X不被认为通过其对A实体或B实体的部分所有权间接持有C实体的任何所有权。

　　注意4：SDN清单与SSI清单不叠加计算

　　50%原则不仅存在于SDN清单中，在OFAC行业制裁清单(SSI清单)中也同样存在。但以上关于实体的所有权的计算路径并不会在两个清单中叠加计算。例如，如果A实体被SDN清单主体X持股25%，被SSI清单主体Y持股25%，A实体不被视为被封锁实体。50%原则扩展制裁范围的逻辑在于通过占据优势的股权，制裁对象能够间接所有目标公司。但是，在此种情况下，SDN制裁主体和SSI制裁主体均无法实现对目标公司的间接所有。此外，因为50%原则扩展的制裁对象受到与母公司相同的制裁措施。如果在上述情况下，SDN和SSI清单制裁对象持股比例可以叠加，则扩展对象的适用何种制裁措施成为一个疑问。如果50%原则扩展对象因为这种株连政策同时受到SDN和SSI清单的制裁措施，显失公平。[15]另外，就SSI清单而言，50%规则通常仅适用SSI同一Directive的情形，[16]而不叠加计算不同Directive下相关实体被持有的所有权。

　　此外，OFAC其他清单中也存在适用50%规则的情况，如CAPTA清单中俄罗斯金融机构关联公司适用50%规则。

　　(4)2024年度移出SDN的主体统计

　　2024年全年OFAC一共将269个被制裁主体移出SDN清单。其中近三成的解除制裁与津巴布韦制裁相关，总共有87个主体被移出制裁名单。前美国总统拜登于2024年3月4日签署行政命令，撤销了废除2003年3月发布的第一项行政命令，由此终止了此前针对津巴布韦实施了20多年的全面制裁框架。2024年4月16日，OFAC公布取消《津巴布韦制裁条例》的最终规则，确认取消2003年实施的针对津巴布韦的部分制裁条款。最终规则将《津巴布韦制裁条例》从《联邦法规》中删除。但OFAC同日宣布对包括津巴布韦总统姆南加古瓦、副总统奇温加等11名个人和3个实体实施新的定向制裁，以更新制裁名单的方式延续了对津巴布韦部分高官和实体的限制。

　　此外，近两成的的解除制裁与反贩毒制裁项目相关，该项目总共有54个主体被移出制裁清单。反贩毒制裁项下的三个子项目，依据总统令12978号实施的主要针对哥伦比亚代号为SDNT的制裁有25个主体解除制裁，依据国会法律《外国毒枭认定法》实施针对全球代号为SDNTK的制裁有28个主体解除制裁，以及依据总统令14059号针对非法药物买卖的制裁(Illicit-Drugs)有1个主体解除制裁。除此之外占比高的还有特别指定全球恐怖分子项目(SDGT)，有61个主体被移出制裁名单;俄罗斯特别有害活动制裁项目(EO14024)，有51个主体被移出制裁名单。

　　2.非SDN清单

　　综合制裁清单(Consolidated Sanctions List)是OFAC为了简化合规流程而推出的一个综合性清单，它汇集了所有OFAC发布的制裁清单。合并清单的目的是为金融机构和企业提供一个更加全面的参考，以便更有效地进行制裁合规审查。这些制裁清单的实施，将要求全球企业和金融机构投入大量资源进行合规管理。他们必须建立复杂的筛查系统，对交易对手进行实时监控，以确保不违反OFAC的制裁规定。同时，这些制裁清单也对国际商业交易产生了非常重大的影响，并在一定程度上增加了国际交易的复杂性和不确定性。综合制裁清单包括：

　　外国制裁规避者名单(FSE)：列出了那些被认为故意规避美国制裁的非美国实体。

　　行业制裁识别名单(SSI)：名单针对那些在特定行业中活动的实体，尤其是那些与特定国家的敏感行业有关的实体例如能源、防务和金融部门。SSI名单也适用50%规则。被列入SSI的企业不会面临资产冻结，美国人也未被严格禁止与其进行交易。SSI中的实体受到的制裁更有针对性，目的是切断其获得特定类型的融资渠道。SSI中的实体也有可能被列入SDN清单。

　　非SDN巴勒斯坦立法委员会名单(NS-PLC)：涉及与巴勒斯坦立法委员会相关的实体。

　　代理行和通汇账户制裁名单(CAPTA)：针对那些帮助特定制裁实体进行金融交易的金融机构。CAPTA名单可能与其他制裁名单交叉使用，但不会纳入已进入SDN名单的外国金融机构。

　　非SDN菜单式制裁名单(NS-MBS)：针对特定个人和实体的制裁名单。

　　非SDN中国涉军企业名单(NS-CMIC)：包括那些美国认为与中国军事有关或受其控制的企业。

　　四、许可证制度

　　许可证是OFAC对原本被禁止的交易行为授予的特别授权。因为许可证制度，使得某些禁止类业务可正常开展。

　　美国OFAC制裁下的许可证主要分为两大类：通用许可(GENERAL LICENSE)和特别许可(SPECIFIC LICENSE)。通用许可一般以通知的形式在OFAC官网上发出，自动适用即可，无需单独申请，也无需政府进行任何其他的声明。所有适用通用许可的主体必须要根据许可函的要求对相关文档进行保存，以供OFAC之后任何时候对保存的记录进行核查。目前，通用许可包括在阿富汗开展人道主义行动、授权领事资金转账和人类遗骸运输、授权某些计划的石油服务等。

　　特别许可则依据个案做出，需要利益相关人主动申请，OFAC决定是否通过。OFAC会明确规定需要获得许可的活动的类型，提供法规指导、说明和常见问题解答，为申请者提供更多信息。特别许可不可转让，且仅限于申请中明确的事实和情况。申请人负责证明已满足所有申请标准。金融机构要负责在解封资产前验证许可规定的所有条件已经被满足。通常，OFAC会综合使用通用许可和特别许可。同一个制裁计划下面，可能既涉及通用许可，也涉及特别许可。

　　OFAC官网专门设置了许可申请页面，申请人可以通过注册用户和访客用户的方式提交申请。

　　为提高审核效率，OFAC建议申请文件应符合以下要求(DO LIST)^[17]：

　　1.提供一份详细、以事实为重点的交易目的说明。建议附上一份详实的情况说明。

　　2.提供支持性文件，如身份证明文件的副本、相关发票。

　　3.描述你的交易如何符合或不符合相关通用许可的标准。

　　4.预先注明对你的请求有影响的重要日期，如挽救生命的医疗治疗日期或法院规定的截止日期。

　　5.载明你就此请求与OFAC或其他政府机构沟通过的人员的联系信息。

　　6.在当前许可到期前至少60至90天提交续期特别许可的请求(许可载有有效期，续期则需要提前申请)。

　　针对部分不规范的申请，OFAC也进行了特别说明(DON’ T LIST)^[18]：

　　1.提供未经翻译的非英文的文件。

　　2.提交申请仅通知OFAC打算进行已完全被通用许可证授权的交易。

　　3.对自己的请求施加不必要的紧迫性。

　　4.通过电子邮件或除OFAC官网“许可申请页面”以外的网站提交OFAC特别许可的申请。

　　参考文献

　　[1] https://ofac.treasury.gov/about-ofac

　　[2] https://ofac.treasury.gov/faqs/11

　　[3] https://ofac.treasury.gov/faqs/11

　　[4] 参见美国总统行政令E.O. 14024《冻结与俄罗斯联邦政府特定有害外国活动有关的财产》，第1(a)(vi)条。

　　[5] 参见美国总统行政令E.O. 14024《冻结与俄罗斯联邦政府特定有害外国活动有关的财产》，第1(a)(vii)条。

　　[6] 参见美国总统行政令E.O. 14024《冻结与俄罗斯联邦政府特定有害外国活动有关的财产》，第1(a)(i)条。

　　[7] 参见美国总统行政令E.O. 14024《冻结与俄罗斯联邦政府特定有害外国活动有关的财产》，第1(a)(vii)条。

　　[8] 参见美国总统行政令E.O. 14114《施加与俄罗斯联邦政府有害活动有关的额外措施》，第11(a)条。

　　[9] 参见美国总统行政令E.O. 14114《施加与俄罗斯联邦政府有害活动有关的额外措施》，第4条。

　　[10] https://sanctionslist.ofac.treas.gov/Home/SdnList

　　[11] https://sanctionslist.ofac.treas.gov/Home/ConsolidatedList

　　[12] https://ofac.treasury.gov/faqs/topic/1501

　　[13] 朱仁翔：详解美国经济制裁50%原则

　　[14] https://ofac.treasury.gov/faqs/topic/1521

　　[15] 朱仁翔：详解美国经济制裁50%原则

　　[16] SSI清单项下包括根据第13662号总统令(Executive Order 13662)发布的4项指令(Directive 1, Directive 2, Directive 3及Directive 4)，4项指令分别主要针对俄罗斯的金融、能源、国防及石油领域

　　[17]https://ofac.treasury.gov/ofac-license-application-page 本部分翻译摘自广东盛唐律师事务所丁龙律师团队：如何向OFAC申请特别许可(系列问答11)

　　[18]https://ofac.treasury.gov/ofac-license-application-page本部分翻译摘自广东盛唐律师事务所丁龙律师团队：如何向OFAC申请特别许可(系列问答11)