摘要：食品药品安全领域行政执法与刑事司法衔接机制在预防有案不移、以罚代刑现象过程中，面临着行政裁量权规范难题。不同部门法之间、部门法与行政处罚法之间条款交叉竞合、危害程度量化困难及裁量标准不明确，导致司法实践中频繁出现法律条文适用矛盾、惩戒力度缺乏梯度性、跨部门协作梗阻等典型问题。以保健食品非法添加药物成分等具有代表性的案件为切入点，研究揭示出刑事处罚与行政处罚结果倒置现象背后的制度性矛盾。通过建立分级追责框架、优化跨部门协作流程、平衡法律效果与社会效益等改进措施，可为特殊行业领域行刑衔接机制的完善提供创新思路与操作指引。
关键词：行刑反向衔接;行政处罚;自由裁量权;食品药品案件;行刑倒挂
引 言
在行政执法与刑事司法衔接机制中，行刑双向衔接制度包含“刑事转行政”的反向衔接与“行政转刑事”正向衔接。前者聚焦不起诉案件的行政处罚补位，后者强调行政机关对涉罪线索必须主动移送，共同形成对违法行为规制的补位闭环。而“行刑倒挂”特指在刑事不诉案件中，因裁量规则缺位导致的行政处罚力度与行为社会危害性、当事人整改效果之间的显著失衡，且违背“过罚相当”原则的制度异化现象。在食品药品安全领域，行刑反向衔接对实现法律责任梯度化治理具有关键作用，但近年来越来越多地呈现出药品管理法、食品安全法、行政处罚法适用竞合的特殊挑战：微量添加致害机理模糊致使社会危害评估失准，行政处罚裁量基准粗糙引发“小过重罚”争议。
以“保健食品中添加西地那非”案为例，检察机关作出不起诉决定后，行政机关在适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条时陷入两难：顶格处罚可能摧毁合规整改企业，影响民生;减轻处罚又面临《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的操作困境。这种处罚幅度与违法后果失衡现象，暴露出当前在实体裁量基准、程序协调机制及价值平衡维度存在欠缺。
本文从食品中添加药品类案件切入，分析揭示行刑反向衔接中自由裁量权的运行梗阻，从规范解释、程序建构与价值调和等层面提出制度优化方案。这不仅有助于破解“行刑倒挂”现象，更为完善行刑衔接制度提供探索。
一、理论框架与法律依据
(一)行刑反向衔接的法律框架与逻辑
《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。[1]”这一规定明确了行政机关在发现违法行为可能涉及犯罪时的移送义务，为行刑衔接奠定了基础。而《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条规定“犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有本法第十六条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定[2]”这意味着在刑事诉讼中，部分案件不会进入审判程序而以不起诉结案。最高检《行刑反向衔接工作指引》规定“人民检察院对于公安机关移送不起诉的案件，认为需要给予行政处罚的，应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并对案件处理情况进行跟踪督促。有关主管机关应当将处理结果或办理情况书面回复人民检察院[3]”。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条与《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条及《行刑反向衔接工作指引》三者间存在着紧密的衔接逻辑。这种衔接为那些虽不构成刑事犯罪但仍有违法情节的行为，通过后续行政处罚进行处理提供了遵循。
(二)自由裁量的法律边界
在食品添加药品类案件中，自由裁量有着明显的边界。《中华人民共和国食品安全法(2021修正)》第一百二十三条[4]规定“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款;情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：
(一)用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品;
(二)生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品;……
明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处十万元以上二十万元以下罚款;使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。”
执法实践中，食品中添加药品中最常见的如：西布曲明、西地那非等都被列入国家食品药品监督管理总局发布的《保健食品中可能非法添加的物质名单》[5]不得检出。
最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》[6]第九条“下列物质应当认定为刑法第一百四十四条规定的“有毒、有害的非食品原料”：(一)因危害人体健康，被法律法规禁止在食品生产经营活动中添加、使用的物质;(二)因危害人体健康，被国务院有关部门列入《食品中可能违法添加的非食用物质名单》《保健食品中可能非法添加的物质名单》和国务院有关部门公告的禁用农药、《食品动物中禁止使用的药品及其他化合物清单》等名单上的物质;(三)其他有毒、有害的物质。”
同时，市场监管总局《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》[7]及各省市市场监管局的《行政处罚自由裁量基准》规定了“从轻或减轻处罚”的条件。当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：“主动消除或者减轻违法行为危害后果的;受他人胁迫或诱骗实施违法行为的;主动供述市场监管部门尚未掌握的违法行为的;配合行政机关查处违法行为有立功表现的;其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”，以及“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”“初次违法且危害后果轻微并及时改正的”“当事人有证据足以证明没有主观过错的”均应当或可以不予处罚。这些条件为行政机关在具体案件中进行自由裁量提供了法定依据，使得行政机关在遵循法律刚性规定的同时，能够根据案件具体情况，在合法合理的范围内行使自由裁量权，实现法律效果与社会效果的统一。
(三)刑事犯罪与行政违法对“情节轻微”评价标准存在一定差异
刑事不法与行政违法的评价差异具有比较法基础。如德国法上“质量区别说”强调刑事犯罪须具备伦理可责性(Schünemann, 2018)，而我国《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的“首违不罚”规则更侧重行为矫正功能，二者共同构成行刑衔接的理论张力。
刑事司法领域恪守谦抑性原则，主张刑罚手段应当作为社会治理的最终选择，最大限度保障公民权利免受公权力过度干预。而行政法治的核心诉求则在于构建并维护稳定的社会管理秩序。在食品违法添加药物等复合型案件中，这种价值理念的碰撞也为行刑衔接中的裁量权协调带来现实难题，亟待通过制度创新实现价值平衡与程序协同。
二、实务困境的实证分析
(一)典型案例对比研究
案例1：保健食品非法添加案
某生物科技公司2018—2019年在生产男性保健食品中添加西地那非(俗称伟哥)成分，货值金额10.2万元。检察机关审查发现：其一，添加剂含量0.1mg/粒远低于药理作用阈值，不足以对人体造成危害;其二，企业主动实施产品召回并完成合规整改。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条作出相对不起诉决定后，案件移交市场监管部门处理。
行政机关依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条规定，认为其构成非食用物质添加，作出罚款306万元(货值金额30倍)的处罚决定，该金额为企业近三年平均净利润的3.2倍(依据企业纳税申报表数据)。引发争议：第一，罚款金额为企业年净利润3倍，可能构成处罚畸重;第二，忽视企业主动整改消除危害后果情节，未适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条[8]从轻条款;第三，公众误读司法处理结果，质疑执法公平性。最终法院以违反比例原则撤销处罚决定。
案例2：网红产品违规添加案
某主播带货销售的“植物酵素咖啡”中检出西布曲明成分，涉案货值2万元。经检测西布曲明含量≤0.01mg/kg，检察机关认定：含量极低危害性显著轻微且经销商进货时索要了形式合法的进货凭证，无证据证明主观明知检测报告造假，故作出不起诉决定并移送行政主管部门。
市场监管部门在行政处罚阶段基于当事人主动召回产品、配合调查等情节，按货值10倍处20万元罚款。随后在巡视中纪检部门发现：该处罚突破《中华人民共和国食品安全法》规定的15倍最低处罚限度，存在裁量权行使不当，遂启动执法人员纪律审查程序。
上述案例反映了当前行刑衔接过程中处罚幅度把控难题，同时也揭示行刑衔接机制存在的矛盾：法律刚性与执法弹性矛盾、惩戒功能与企业存续的价值冲突、专业判断与司法审查的标准差异。
(二)风险点解构
在食品添加药品类案件的行刑反向衔接中，行政机关存在多种风险点：
1、处罚裁量的选择风险与困境。在行刑衔接过程中，行政机关往往面临规范竞合的选择难题：一方面需遵循《中华人民共和国食品安全法》的刚性处罚标准，另一方面要受《中华人民共和国行政处罚法》从轻减轻规则制约。上述两案显示，从重处罚易触发比例原则争议，而从轻减轻处罚可能涉及滥用职权，甚至可能触发《中华人民共和国刑法》第三百九十七条“滥用职权罪”。这使得市场监督管理部门执法人员在进行处罚自由裁量时，即便认为存在从轻或减轻处罚的合理理由，也因担心自身履职风险而不敢轻易作出合理决定。
2、社会治理风险，保健食品案的300万元罚款虽符合法律文本要求，但机械式重罚可能导致小微企业破产、劳动者失业等链式反应，这与“改善营商环境”“六稳”、“六保”等政策目标相冲突。在当前经济形势下，各级党委、政府着力保障经济稳定运行和民生福祉。一些小微企业因食品添加药品类违法行为被重罚后，可能引发企业倒闭、员工失业的链式反应，影响社会就业稳定。如何在打击违法与保护市场主体之间保持平衡，成为基层执法的现实难题。
3、机制衔接障碍。专业判断层面，行政技术认定与司法证据规则存在跨领域冲突，如中药饮片等案件常现专业意见采信争议。检察监督中对于裁量标准细则的缺失，导致处罚幅度选择缺乏明确指引，影响“过罚相当”原则的落实。证据标准方面则体现为行政合规结论与刑事证据要求存在制度性矛盾，可能削弱监管制度威慑效能。
三、行刑衔接机制中法理争议与制度反思
(一)裁量基准的规范冲突
1、法条主义与实质正义冲突
“法无明文规定不处罚”的原则要求裁量权行使必须以具体规范条款为基准，否则将动摇法律适用的统一性。但现实执法场景的多样性常使规范灵活不足问题显现：当特殊个案虽无明文减轻依据，但机械执法将导致处罚结果明显背离社会普遍认知时，如何在形式法治框架下实现个案衡平成为制度性难题。这种规范文本与实质正义的冲突，本质上反映了法律稳定性与适应性之间的深层矛盾，亟待通过法律解释技术完善与裁量基准创新实现动态平衡。
2、刑事评价与行政判断的衔接
刑法中"情节显著轻微"的司法判断能否直接作用于行政裁量体系，存在法理逻辑的断裂风险。刑事司法裁量依托犯罪构成要件的规范评价框架，重在责任主体的罪责匹配性审查;而行政裁量从轻事由的设定根植于行政法治目标与监管效能提升的实践需求。二者虽具关联性，但直接移植刑事认定结论可能产生制度排异：某些刑事不诉案件中的“情节轻微”评价，在行政监管视域下仍可能构成对管理秩序的重大冲击。2023年“中药饮片炮制标准案”中，刑事程序认定炮制偏差属“情节轻微”，但行政机关以《中华人民共和国药品管理法》第一百一十七条认定构成‘生产劣药’并顶格处罚，引发行政裁判中“刑行评价倒错”的合法性争议。
(二)衔接制度中规则缺失
程序衔接机制中证据转化规则的制度性缺位亟待破解。刑事与行政程序在证据采集程序、证明尺度层面存在差异：前者严格遵循证据三性要求及排除规则，后者则采取优势证明标准。实务中若直接移用刑事证据实施行政裁量，将导致两重程序风险：其一，弱化行政机关独立取证的法定义务，形成"证据依赖"惯性;其二，刑事证据在行政裁量中的效力位阶缺乏规范指引，易引发证明力争议。如通过技侦手段获取的言词证据因未履行行政程序中的权利告知义务(如陈述申辩权保障)而直接转换可能侵蚀相对人的程序性权利保障，必须经合法转化方具可采性。
现有裁量基准未体现“刑事转行政”案件特殊性。现有的裁量基准多是基于一般行政违法行为制定，未充分考虑此类案件经过刑事程序的特殊情况。“刑事转行政”案件中，刑事司法已对行为的违法性、情节等进行了一定审查和判断，行政机关在进行行政处罚时若仍适用普通裁量基准，可能导致处罚结果不合理。比如，刑事程序已认定情节轻微不起诉，但行政裁量基准未考虑这一情节，仍按常规标准进行处罚，无法体现此类案件的特殊性，也难以实现行刑衔接的有效配合。又如，刑事程序已经基于情节轻微作出不起诉决定，但在行政处罚裁量中是否仍然能够重复评价该情节做出进一步的从轻或减轻处罚，目前仍缺乏具体的理论和操作指引。在规范层面违反法秩序统一性原则，在实践层面造成执法人员对反向衔接案件存在裁量困惑。
现行检察机关对行刑反向衔接中行政裁量权的监督机制存在操作层面的量化标准的缺失表现在两个层面：其一，监督基准欠缺层级化建构，根据《人民检察院检察建议工作规定》第十一条提出的监督意见，未明确区分裁量过程违法与裁量结果失衡的审查，也未针对食品药品等重点领域建立差异化审查标准;其二，评价体系缺乏量化要素，行政裁量比例原则、过罚相当性等实质审查指标缺失，实际操作中容易受舆论倾向、个体观念差别等非法律因素干扰。
四、解决路径与制度优化
(一)实体规范的重塑：裁量基准的层次化建构
1、裁量基准的类型化规则：制定《行刑衔接案件行政处罚裁量指引》，确立刑事司法结论的行政法转化标准。对检察机关不起诉案件中的“情节轻微”与“证据不足”两类情形分别设定差异化裁量规则。前者在当事人完成实质整改时可适用30%～50%的法定罚款减幅，后者在行政违法事实存续时允许10%～30%的减幅空间。
证据衔接方面，建立《刑行衔接案件情况说明》制度，要求检察机关移送案件时同步提交刑事程序中形成的退赃退赔、整改措施等关键证据。刑事证据需经行政机关复核程序(包括当事人陈述申辩、证据补强)后方可作为裁量依据，排除非法证据及未告知权利义务的言词证据。
2、裁量动态比例框架：将基础裁量幅度拆解为“违法严重性(40%权重)+主观过错(30%权重)+损害补救(30%权重)”的量化模型，并通过省级市场监管部门试点建立裁量算法备案审查机制。
对涉及公共健康损害、主观恶意违法、不可逆后果及累犯等四类情形，设定减罚禁止规则。行政机关需在处罚决定书中专项论证排除理由，并报上级机关备案审查。
(二)程序协同中责任体系的梯度化配置
1、刑事优先与行政补充的位阶关系：刑事程序聚焦具有严重社会危害性的违法行为，通过刑罚实现秩序维护功能;行政程序则对刑事规制空白实施补充性治理，形成法律责任的全覆盖。反向衔接中突破非刑即罚的机械逻辑，建立“违法情节-整改表现-社会影响”三维评估标准。
2、协同治理方面：一是联合听证制度：市场监管部门作出减罚决定前，应启动检察-行政协同听证程序。检察机关应主导听证程序，对行政机关的量罚建议进行合法性审查，并出具《检察监督意见书》作为行政处罚的必要依据。听证需完成三项实质审查：违法事实的行政举证、刑事追诉标准的检察意见、处理适当性的交叉论证，最终形成处置意见书。二是合规修复激励机制：对完成合规整改的微型企业，经检察机关、行业协会、专家组成的第三方评估委员会验收合格后，可申请将不超过年营业额5%的罚款转换为社区服务、公益科普等非货币化履责方式。
(三)裁量控制的立体化框架
1、发布指导案例：通过发布行刑衔接典型案例，建立“法律适用-裁量技术-价值权衡”三位一体的指引体系。案例库建设应涵盖常见违法类型、证据转化争议及协同程序适用等内容。对裁量基准的实施效果，每年进行评估，重点监测同案不同罚、减轻处罚滥用等现象，将评估结果作为制度修正的依据。
2、容错机制：制定《行政执法裁量权行使规范》，运用“目的正当性+手段必要性+结果均衡性”的多维度审查标准，划定合理裁量与权力滥用的边界。对存在证据转化瑕疵但符合比例原则的裁量行为，建立免责机制。根据主观过错与损害后果建立教育整改、纪律处分、刑事追责的责任体系。对因法律适用争议导致的裁量偏差，引入专家论证程序作为责任豁免的前置条件。
结 论
在食药安全等专业监管领域，破解行刑衔接困境需构建法治权威与治理效能协同发展的制度范式。通过梯度化责任体系实现刑事制裁与行政矫治的效能互补，在“刑事优先、行政补充”的位阶框架下消解“行刑倒挂”的制度诱因。通过规则化违法情节分级评估机制，搭建检察听证与行政裁量的程序协同平台，建立风险豁免机制以体现包容审慎监管理念，既维护过罚相当原则，又为企业合规整改创造了适度空间，最终形成刑事严惩与行政矫治有机衔接的现代化治理格局。
注释：
[1]中华人民共和国行政处罚法(2021修订)
[2]中华人民共和国刑事诉讼法(2018修正)
[3]关于印发《人民检察院行刑反向衔接工作指引》的通知
[4]中华人民共和国食品安全法(2021修正)
[5]国家食品药品监督管理局办公室关于发布保健食品中可能非法添加的物质名单(第一批)的通知
[6]最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释
[7]市场监管总局印发《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》的通知
[8]原国家食药监总局《关于发布保健食品中可能非法添加的物质名单(第一批)的通知》(食药监办〔2012〕33号)明确将西地那非列为保健食品非法添加物质，要求“不得检出”。
参考文献：
章志远(2020)裁量基准法治化
陈卫东(2021)行刑衔接机制研究