2013年以来，全国海关统一部署查处加工贸易渠道棉花走私、违规行为，查获一大批走私棉花刑事案件，部分案件陆续进入司法诉讼程序。海关和司法机关依法查处走私棉花案件，应当予以支持。但是，在此过程中一些法律争议问题没有及时有效地解决，导致出现执法机械化、打击扩大化、执法手段过于严苛的情况，对国内棉纺产业的生存和发展带来严重负面影响，甚至“一定程度上造成纺织企业的恐慌，经营信心受挫。”
笔者建议，海关执法机构、人民检察院、人民法院应当充分考虑此类案件发生的政策背景、棉纺加工工艺特殊性、棉纺产业的社会贡献，以及当前国内经济面临的严峻挑战，努力实现执法、司法的政治效果、法律效果和社会效果相统一。
一、打击棉花走私案件行业影响突出，社会效果不佳，法律争议突出，应当引起重视
2013年以来，全国海关统一部署查处加工贸易渠道棉花走私、违规行为，查获一大批走私棉花刑事案件。其中，2014年查办棉花走私刑事案件52起，案值25亿元，涉案走私棉花16．41万吨（注：依据海关总署新闻通稿），笔者估计涉及棉纺织企业逾百家。2015年，这一行动仍在持续深入，海关查办走私棉花案件数量不断增长，笔者估算涉及棉纺企业已超过200家，其中数十家企业高管人员被逮捕关押。此外，还有部分企业因为棉花加工贸易中的串料等违规行为受到稽查或行政处罚，有的企业被要求一次性补缴税款上亿元。
随着案件查办工作的持续深入，对棉纺行业的影响日益突出。受到棉花政策和市场行情影响，国内棉纺产业本已举步维艰，相关案件查处对棉纺产业造成了进一步的巨大伤害，部分企业因此停产，甚至进入破产程序。例如，山东烟台某企业2014年涉案被查，企业负责人被逮捕关押，2015年7月公司宣告破产；河南上蔡某企业2015年涉案被查，企业负责人被逮捕关押，企业随即停产，数百名工人（其中包括数十名艾滋病人）失业。在中国棉纺织行业协会2015年会上，棉纺企业对海关相关打击行动怨声载道，朱北娜会长亦含蓄指出，打击加工贸易渠道棉花走私案件，“一定程度上造成纺织企业的恐慌，经营信心受挫。”
伴随案件查办工作的持续深入，相关法律争议也日益突出。销售保税棉花是否应当一律认定为走私？利用外购成品核销棉花加工贸易手册是否应当认定走私？对走私棉花一律按照58.2%的综合税率计算偷逃税额是否合理？擅自销售保税棉花后，棉纱“保税区一日游”过程中缴纳的进口税是否应当扣除？对涉案棉纺企业及企业管理人员，是否应当从宽处罚，以及如何从宽处罚？在案件查办工作中，各地司法机关对上述问题的理解与把握存在较大差异。有的地方一定程度上存在机械执法、片面执法、打击扩大化、措施过于严厉等问题。
二、执法、司法中应当充分考虑相关政策背景、棉纺工艺特殊性、产业社会贡献以及当前经济形势
笔者认为，海关、人民检察院、人民法院依法严厉打击走私，以此规范棉花加工贸易经营秩序，以维护国家进出口经营秩序，保护国内棉花种植产业，避免国家税款流失，对此应当予以充分肯定。但是，国内棉纺行业出现大面积的加工贸易违法、走私现象，除了企业自身的问题，背后蕴含着更为深层、复杂的经济、社会问题，执法、司法工作中应当予以充分考虑。
（一）充分考虑案件发生的政策经济背景和企业面临的困难处境
自2011年以来，国家继续对进口棉纱实行严格的数量限制，同时启动实施棉花“三年临时收储”政策，每年收储量达300万吨，人为减少国内棉花供应量约1/3，大幅拉高国内棉花价格，内外价差最高达到8000元。同时，国家对进口棉纱不设数量限制，对部分国家进口棉纱实行0税率，导致进口棉纱完税后的价格甚至比国内棉花的价格还要低2000-3000元，国内棉纺企业的国际竞争力大幅下降。企业原料成本大幅上涨，加上人工、融资成本上涨，棉纱出口困难，导致国内纺织企业出现大面积亏损。据统计，2012年中期国内棉纺织企业亏损面达到40%，3万锭以下纺纱企业减产、停产面接近50%。
2012年下半年，国家发改委为满足国内纺纱厂对棉花的需求，大量增发棉花加工贸易进口配额，众多棉纺企业此时开始从事棉花加工贸易，原本就在从事棉花加工贸易的企业也开始扩大加工贸易规模。由于企业经营亏损加剧，资金链条紧张，加上棉纺行业本就普遍存在工艺性串料等情况，加上多数棉纺企业不熟悉海关政策，部分企业因此走上违法违规的道路。
（二）充分考虑棉纺加工工艺的特殊性和企业错误认识的普遍性
在棉花加工贸易中，企业一般按照所取得的配额数量，按照100%进口原料的标准申请加工贸易手册。但是，由于棉花是农产品，普遍存在外在质量和内在品质的差异。纺纱过程中，工艺要求必须要把各种批次的棉花纤维进行搭配使用，以保证产品质量的稳定和生产的连续性。中国棉纺织行业协会以及部分海关专家都曾指出，料件串换是加工贸易企业经常不得已而为之的行为。对于串换后剩余的保税棉花，有的企业继续用于生产棉纱，之后随棉纱在国内销售；有的则直接在国内销售。
这一情形在棉纺行业已经存在二十多年，棉纺企业普遍存在错误认识，以为只要能够如数地出口棉纱、核销加工贸易手册就不会偷逃税款，即使违法也只是违反海关监管规定。而在以往执法过程中，海关也对此给予了较高的宽容度，多数按照违规或者补税处理。这种普遍性的错误认识，是走私棉花案件发生的重要原因。
（三）充分考虑棉纺产业的社会贡献和打击棉花走私的政策初衷
我国是纺织工业大国，也是人口大国。棉纺织行业是我国重要的支柱性产业，也是劳动密集型产业，年产值约5万亿元，吸纳就业人数近2000万人，为国家经济发展、人民群众就业做出了巨大贡献。
我国的棉花政策，包括进口配额政策、棉花收储政策等，大多以保护国内棉花种植业为主要出发点，而往往忽略了棉纺产业的需求和利益。海关打击加工贸易渠道走私棉花，也以保护农业（棉花种植产业）发展为基本出发点。
人民法院、人民检察院、海关缉私机构在打击棉花走私、保护棉花种植的同时，也应充分考虑大量棉纺织企业的生存和发展，尽量避免对国内棉纺产业长远发展造成严重不利影响。从长远来看，如果棉纺行业出现衰落，必然也会 影响到棉花种植产业的发展。
（四）充分考虑当前国内经济形势和棉纺行业面临的严峻挑战
当前，全球经济依旧处于深度调整之中，总体复苏乏力，需求不振，前景仍不明朗；国内经济面临下行压力，进出口总值下降。生产型企业普遍反映订单数量下降，融资困难，国内外竞争激烈，企业经营普遍比较困难。
棉纺织行业面临的形势尤为严峻。行业经济增速较2014年进一步放缓，纺织服装产品出口下滑明显。棉花行情和政策影响突出，国内棉花价格仍显著高于国际市场，国产棉品质下降，高等级棉缺口扩大，储备棉抛售及相关政策调整，增大市场风险。企业综合成本提升压力仍然突出，用工成本保持10%的涨幅，中小纺织企业融资困难，资金链条高度紧张，部分企业生存困难。
尤其是海关打击棉花走私行动中的涉案企业，如果主管人员被逮捕、判刑，加上缴纳巨额罚金，其生存必然面临极大困难。如果不给予从宽处理，预计将有一批中小棉纺企业因此而破产倒闭，即使勉强存活下来也将大伤元气。
三、 关于办理棉花走私案件有关法律问题的具体建议
针对当前加工贸易渠道走私棉花案件执法、司法工作中的有关法律问题，提出如下具体建议：
(一)坚持刑法谦抑性原则，准确把握“擅自销售保税货物走私”与“擅自调换、转让保税货物违规”行为的界限，防止执法机械化、打击扩大化的倾向
棉纺企业使用国产料件替换保税棉花，并将结余的保税棉花在国内销售，根据相关法律规定和海关执法实践，既有可能涉嫌《刑法》第一百五十四条规定的“擅自销售保税货物牟利”，构成走私犯罪；也有可能涉嫌《海关法》第八十六条规定的“擅自调换、转让”保税货物，属于违反海关监管规定行为。执法、司法中应当根据具体案情区分处理，不能一概而论，不能机械地认为“只要销售了保税棉花就是走私犯罪”。
区分“擅自销售保税货物走私”和“擅自调换、转让保税货物违规”，关于在于企业实施相关销售行为的目的，是否为了“牟利”。《最高人民法院、最高人民检察院、海关总署关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的意见》(法【2002】139号)第十三条指出，“刑法第一百五十四条第（一）、（二）项规定的‘销售牟利’，是指行为人主观上为了牟取非法利益而擅自销售海关监管的保税货物、特定减免税货物。”根据这一文件精神，对于擅自销售保税货物行为，但不以“牟取非法利益”为目的的，不能认定为走私。
而从棉纺企业加工贸易违法案件具体情况来看，部分案件中，棉纺企业擅自销售保税棉花，并非出于“牟取非法利益”的目的。其中，有的企业是因为棉纱纺织工艺需要，将保税棉花与其他棉花串换使用，并将保税棉花在国内销售；有的企业是因为进口棉花存在质量问题或者因为生产急需，使用其他棉花顶替保税棉花进行加工，并将保税棉花在国内销售；有的企业备案进口棉花、出口棉布，因为车间停产、织布能力不足，为了完成订单，使用外购的棉布顶替出口，核销加工贸易手册。
另一方面，多数情况下，棉纺企业串换所用的棉花与保税棉花数量一致、质量相近、价格基本相当，有的案件中企业用于串换的国产棉花甚至高出加工贸易进口棉花销售价格数百元。除了正常的加工费用外，棉纺企业通过上述调换、销售保税货物的行为无法获取任何非法利益，也不会导致国家税款流失。
综上，人民法院、人民检察院、海关缉私机构在办理加工贸易渠道走私棉花案件过程中，对于销售保税棉花的行为，应当区分具体情况处理。串换所用的棉花和保税棉花基本符合“同品种、同规格、同数量、不牟利”要求的，不宜认定为擅自销售保税货物走私犯罪。
(二)坚持实事求是的原则，准确、合理评估加工贸易渠道棉花走私的偷逃税额，防止不当加重涉案企业责任
走私普通货物、物品罪侵犯的客体主要是国家对外贸易制度中的税收征管制度，衡量其危害的主要指标是国家税款受到的损失，也即走私行为的偷逃税额。这一税款损失数额应当是国家在通关环节客观的实际税收损失，而不应是主观臆断的、理论上的损失数额。
当前，海关在对加工贸易渠道走私棉花案件计核偷逃税额时，直接以被擅自销售的保税棉花的完税价格乘以配额外进口棉花的税率（关税40%、增值税13%，综合税率58.2%）计算。由此得出的偷逃税额，令众多涉案企业极为不解，因为这一数额远远超出企业通过加工贸易方式进口棉花实际节省的税款数额。
在正常的棉花加工贸易过程中，棉纺企业普遍采取棉纱“保税区一日游”的方式核销加工贸易手册。即：企业将加工贸易进口的棉花加工成棉纱后出口至保税区，之后再以一般贸易方式将棉纱报关进口，期间按照棉纱的进口税率缴纳了相应关税、增值税。同时，企业向海关申请棉花下脚料内销，补缴相应的关税、增值税。通过这一过程，企业以棉纱的进口税率，实现将棉花进口至国内并销售的目的。其实际缴纳的税款约为进口棉花价值的25%-30%，约为无配额证进口棉花税款的一半。
在加工贸易渠道走私棉花案件中，涉案企业将进口的棉花在国内销售后，也采取棉纱“保税区一日游”的方式核销加工贸易手册。其中，有的企业使用其他棉花顶替加工的棉纱开展“保税区一日游”，有的则使用少量棉纱通过保税区循环多次出口、进口。但无论采取何种方式，涉案企业均缴纳了手册备案棉纱进口对应的关税、增值税，以及棉花下脚料内销对应的关税、增值税。
执法、司法实践中，对于上述棉纱保税区一日游、棉花下脚料内销过程中缴纳的税款是否应当从偷逃税额中予以扣除，各地司法机关做法不一，存在法律适用不统一、认定标准不明确的问题。例如，江苏苏州、山东威海等地的检察机关在有关案件中已经将企业缴纳的有关税款予以扣除，但多数地方检察院、法院仍在观望政策风向。建议人民法院、人民检察院和海关缉私机构研究出台相关意见，明确此类案件偷逃税额计算标准。
我们认为，涉案企业所实施的擅自销售保税棉花行为与棉纱保税区一日游行为、下脚料内销补税行为构成一个系统、完整的行为过程，对此过程中的国家税款损失，应当综合加以考虑，不应片面计算棉纱保税区一日游、下脚料内销补税都是整个犯罪行为中不可分割的组成部分，不能将其割裂、孤立起，来看。根据《中华人民共和国海关计核涉嫌走私的货物、物品偷逃税款暂行办法》第二十九条规定：“在计核涉嫌走私的货物偷逃税款时，应扣除海关按照走私犯罪嫌疑人的申报计算的应缴税款。”根据这一规定，涉案企业在棉纱保税区一日游、棉花下脚料内销时缴纳的税款均应从偷逃税额中予以扣除。
(三)坚持宽严相济的刑事司法政策，对涉嫌擅自销售保税棉花的生产型企业依法予以最大限度的从宽处理，防止出现企业破产、职工失业的不利局面
棉纺行业是劳动密集型产业，一度面临极为艰难的政策困境和市场困境，导致行业出现大面积亏损，很多企业都是勉强维持经营。一些棉纺企业出现擅自销售保税棉花行为，固有自身法律意识不强、追逐非法利益的原因，也有企业经营极度困难、棉花收储政策不合理、配额发放机制不合理、行业内普遍性认识错误等客观原因。总体来看，与以往多数走私犯罪案件相比较，加工贸易渠道走私棉花案件中，涉案的生产型企业违法的主观恶性相对较小。
2014年以来，随着国家棉花收储政策调整和国际国内棉花市场行情变化，随着中央政府减税、降费、降息、放宽汇率等一系列政策措施的实施，棉纺企业经营状况有所改观，但整个行业仍然处于非常困难的时期。
对于涉嫌加工贸易走私的棉纺企业，如果给予高额经济处罚，将其高管予以羁押，企业就会面临银行撤回贷款、资金链条断裂、企业无人管理的不利局面，甚至走向破产、倒闭，数以万计的棉纺职工面临失业，甚至可能引发局部性金融风险，由此给国家、社会造成的损失，可能远甚于企业违法行为对国家、社会造成的损失。
综合考虑棉花加工贸易违法案件中涉案企业的主观恶性等实际情况，并为避免出现企业大批破产、倒闭的不利局面，建议人民法院、人民检察院和海关缉私机构在执法、司法中贯彻宽严相济的司法政策，对有关生产型企业予以最大限度的从宽处理。具体包括：
第一、对涉案企业的主要管理人员尽量避免适用羁押措施，以保持企业的正常生产经营；
第二、对涉案企业的经济处罚尽可能予以从轻处罚，允许其缓缴或部分免缴罚金、追缴违法所得，避免涉案企业出现资金链断裂情形；
第三、适当放宽相对不起诉、免予刑事处罚的掌握尺度，对主观恶性不大、违法情节较轻的企业，本着惩罚与教育相结合的原则，依法予以不起诉或免予刑事处罚。