环境部门在作出责令停产停业、吊销许可证（执照）、较大数额罚款等处罚决定之前，依当事人依法申请可以启动听证程序。《环境行政处罚听证程序规定》（下称《程序规定》）规定对法人处以5万元（自然人5000元）以上罚款等情形，当事人可申请听证。部分省市规定的“起听点”甚至更低。2015年-2018年全国案均罚款分别为6.34万元、5.35万元、4.96万元、8.22万元，当事人申请听证的情况非常普遍。
笔者以专业人员或代理人身份参加了一些环境部门行政处罚案件听证会。笔者感到，各环境部门对听证程序的理解不甚一致，具体做法各式各样。在此，笔者结合自身经历，就听证程序有关的七个问题谈谈个人看法。
由于天气、交通等原因，当事人、代理人（下统称当事人）未必能及时赶到听证会现场。如果迟到，环境部门可以直接认定当事人放弃听证权利吗？
《程序规定》第29条规定：听证申请人无正当理由不出席听证会的，视为放弃听证权利。要认定当事人放弃听证权利，须同时满足“无正当理由”和“不出席”两个前提。是否具有正当理由主要由环境部门灵活把握，笔者在此不多置言。
能否将迟到认定为不出席？《程序规定》对此未予明确。迟到应属于未按规定时间出席，与“不出席”不能直接等同。有的当事人仅迟到几分钟，不会对听证会的正常举行构成根本障碍，此时不宜认为当事人放弃听证权利。不过，迟到总得有个界限吧？
笔者认为，具体迟到多长时间视为放弃听证权利，还是由环境部门灵活掌握为宜。环境部门可以在听证通知书中记载“无正当理由未在几日几时几分前到达听证会现场，视为放弃听证权利”等类似内容，并在处罚决定书中记载相关情况，以规范处理迟到情形。
实践中存在两种情况：一是只有一名案件调查人员参加听证会；二是参会的调查人员虽有两名，但与笔录上显示的调查人员不一致。
《程序规定》并未明确参加听证会的案件调查人员数量。《行政处罚法》第37条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人。所以案件调查人员至少要有两人。
案件调查人员缺席听证会，可能有客观原因，比如本案调查人员接受临时工作指派或请假，只能将非本案的调查人员“借”来凑数，或者干脆缺席。
笔者认为，鉴于环境部门可自行决定听证举行时间、安排执法任务，案件调查人员应当全部参加听证会，以保障当事人询问调查人员、与调查人员辩论等听证权利。
听证会上可能会遇到一些比较专业的问题，调查人员和当事人各有理解，争议较大，但都没有掌握到问题根本。这时，专业人员意见往往会让双方“顿悟”，化解争议，提高听证会效率。笔者经历的一次听证会，双方对于某污染物排放控制标准的适用范围和术语含义进行了半个小时的辩论，而这些争点在该标准中的某些条款里已作出界定和解释，不应有争议。
《程序规定》第8条规定：涉及专业知识的听证案件，可以邀请有关专家担任听证员。虽是专家，却须以听证员身份参会，可以就听证事项进行询问，但不能陈述意见，无法真正发挥专家的作用。所以《程序规定》并没有真正引入专业人员意见。
《程序规定》第47条规定：地方性法规、地方政府规章另有规定的，从其规定。《山东省行政程序规定》第81条第6项规定：应邀参加听证的专业人员经允许，可以就听证事项的有关问题陈述意见。此时专业人员的参会身份不是听证员而是专业人员，可以陈述意见，为听证会提供专业指引。
《程序规定》赋予听证主持人对听证事项的询问权和对听证参加人的发问权。有的听证会上，听证主持人、听证员会询问当事人关于违法事实认定的问题，尤其是对笔录和照片中没有明确的事实进行调查询问。笔者认为，案件事实问题可以询问，但要把握询问方向：可向当事人“反向”询问，不宜“正向”询问。
《程序规定》第1条确立了听证程序的根本目的：监督和保障环境保护主管部门依法实施行政处罚，保护公民、法人和其他组织的合法权益。所以听证程序是一项保护当事人的程序，而不是为环境部门确认违法行为、实施处罚提供便利。从《程序规定》第3条、第14条、第27条等规定可以看出，听证程序是保障当事人陈述申辩权的更高级方式，环境部门在听证程序中应充分保障当事人陈述申辩权，听取陈述申辩意见，而不是利用听证程序对违法事实进行调查和确认。否则，将误导听证程序走向，压缩当事人的陈述申辩空间，影响当事人充分行使陈述申辩权等相关权利。环境部门为确认违法事实而进行的调查工作应当在听证之前就基本完成，听证后处罚决定作出前也可继续调查，但不能在听证中进行调查。
如果案件证据本来不足，环境部门在听证程序中进行了补充调查，并以听证笔录作为处罚依据之一，不仅会违反《行政处罚法》第32条规定的“不得因当事人申辩而加重处罚”原则，还将导致听证程序转化为调查程序，陷入程序违规的境地。
所以，听证主持人、听证员可以对当事人提出的有关从轻、减轻、不予或不应处罚的相关事实进行调查，调查结果只能用于作出从轻、减轻、不予或不应处罚的结论，不宜对案件违法事实进行确认性调查。即听证程序中可向当事人调查处罚的“反向”事实，不宜调查处罚的“正向”事实。
从诉讼角度看，听证笔录是环境部门履行听证程序的证据，不能用来认定违法事实。环境部门利用听证程序补充证据、推进处罚，只会带来诉讼风险。
证据“三性”指证据的真实性、关联性和合法性。《行政处罚法》第30条、第36条和《行政诉讼法》第34条，均明确了环境部门在行政处罚案件中的相关举证责任。所以，收集证据并确保证据具备“三性”是环境部门应当履行的责任，不因当事人认可证据、未提出异议或未申请听证而豁免履行。
实践中，有的环境部门听到当事人对证据无异议就大感“放心”，不再关注证据“三性”问题。听证程序中质证环节的设立主要是为了让当事人帮助环境部门发现证据存在的问题，促进环境部门依法行政，而不是给环境部门松“紧箍”创造机会。诉讼阶段仍然有质证环节，相关证据并不因“听证时已质证无异议”而豁免质证。所以，“紧绷”证据弦才是规避依法行政风险的佳策。
笔者曾有这样的经历：听证的最后阶段，听证主持人对当事人说“你提的理由和证据不影响违法行为的认定”。笔者对此表示理解，听证主持人一般是环境部门工作人员，甚至就是法制审查人员，对案件表达意见是出于其职业习惯。但在听证程序中，主持人和听证员均处于中立地位，应当公正地主持听证，不能对案件处理表现出倾向或作出结论，更不能对当事人进行说服，否则当事人可以依据《程序规定》第14条第3项申请其回避。
《程序规定》第28条第3项规定：未经听证主持人允许，听证参加人和旁听人员不得录音、录像或者拍照。实践中，当事人要求复制案件证据，一般不会被允许。
听证之前，当事人对案件情况的知悉一般仅限于听证告知书以及接受调查时的一些记忆，难窥案件全貌，在听证会上只能临场发挥，质证效果难以保证。《程序规定》也未设置证据提前交换制度或延期质证制度，实际上允许这种证据“突袭”。然而这种突袭仅针对当事人，有失公平。
如果设置证据提前交换制度，过于耗费时间，会明显降低行政处罚效率。笔者认为，可以设立延期质证制度，允许当事人复制听证中出示的案件证据并在听证会后一定期限内提交书面质证意见。这样基本不会降低处罚效率，也能更好地维护当事人的合法权益。
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庄超，山东德衡律师事务所专职律师，环境科学学士、法律硕士，从事环保相关工作13年，环保部门工作8年，办理案例收录于最高院中国应用法学研究所《环境资源审判典型案例选编》（2015）。
擅长领域：环境公益诉讼（生态损害赔偿），行政复议，行政诉讼，环境刑事案件，股权转让纠纷，买卖合同纠纷，政府、企业法律顾问。