一、引言
保险作为金融体系的核心组成部分，在风险分散、民生保障、实体经济支持等方面发挥着不可替代的作用。据国家金融监督管理总局统计数据显示，2025年1月至11月间，保险业累计实现原保险保费收入5.76万亿元，同比增长7.6%，且行业总资产规模达到40.65万亿元。在2025年的前11个月间，人身险保费收入达到4.42万亿元，同比增长9.2%，财产险保费收入达到1.34万亿元，同比增长2.5%。随着我国保险市场规模的持续攀升，保险产品的日益丰富，业务场景的不断拓展，保险纠纷发生的基数亦随之扩大。
与普通民商事纠纷相比，保险纠纷具有专业性强、主体地位失衡、社会影响广泛等特点。投保人在专业知识、经济实力等方面与保险公司存在显著差距，处于相对弱势地位。而保险合同中纠纷发生频率具有不确定性的特点，这使得纠纷解决的难度进一步增加。为应对这一挑战，我国已初步构建起包含诉讼、调解、仲裁、投诉、诉调对接等方式在内的多元化纠纷解决机制。然而，从实践运行情况来看，该机制仍存在诸多短板。例如，非诉讼解决机制法律效力不足、各机制之间衔接不畅、跨区域纠纷处理缺乏统一规则、行业自律与行政监管协同缺位等问题，导致大量纠纷涌入诉讼渠道，既加重了法院司法资源负担，也无法满足投保人快速维权的需求。
以上海市为例，其作为全国保险机构高度集聚、保险产品创新活跃的核心城市之一，保险合同纠纷在数量规模、类型结构及争议复杂程度上均呈现出较为突出的特征。首先，上海汇集了大量全国性保险公司总部或区域管理机构，同时也是航运保险、责任保险及涉外保险业务的重要承载地，保险合同主体多元、交易链条较长，纠纷往往涉及复杂的事实认定与专业判断。并且，上海投保人结构多样，既包括普通消费者，也涵盖大量企业主体与金融机构，使得保险纠纷兼具消费纠纷与商事纠纷的双重属性。在此背景下，单纯依赖诉讼方式解决保险纠纷，难以兼顾效率、公平与专业性需求，实践中亦易造成审理周期拉长、裁判标准不统一等问题。尽管目前在保险纠纷调解、金融审判专业化及诉调对接机制方面进行了积极探索，但现有多元化纠纷解决机制在制度协同、程序衔接及法律效力保障等方面仍存在不足，尚未形成与保险业高质量发展相匹配的纠纷解决体系。
二、保险纠纷多元化解决机制的运行现状与立法困境
(一)运行现状梳理
我国保险纠纷多元化解决机制已初步形成“诉讼为主导、非诉讼为补充”的格局，涵盖诉讼、调解、仲裁、投诉、诉调对接等多种方式。各机制在实践中发挥着不同作用，但均存在一定的运行短板。
1.诉讼机制：主导地位凸显但效率偏低
诉讼作为最具权威性的纠纷解决方式，凭借其强制执行力与国家公信力，成为保险纠纷当事人的重要选择。近年来，保险纠纷诉讼案件数量持续增长，以上海市为例，根据上海金融法院发布的《上海金融法院审批工作情况通报(2024年)》，保险业案件占比11.03%，在该类案件中具有较大比例。但是，诉讼机制的弊端也日益凸显。首先，其成本高昂，二审、再审等程序的存在增加了当事人的时间与金钱成本，对于面临高额医疗费用或损害赔偿的投保人而言，难以实现快速维权。同时，其存在专业性不足的问题，部分法官缺乏保险行业专业知识，对不同险种的赔偿标准、保险条款的解释等把握不准，导致不公平判决时有发生。除此以外，诉讼判决的“一锤定音”，缺乏灵活协商的空间，且不具备保密性，可能对保险公司与行业声誉造成负面影响。
2.非诉讼解决机制：作用有限且衔接不畅
非诉讼解决机制包括调解、仲裁、投诉等方式，在分流纠纷、提升效率方面具有重要作用，但实践运行中存在诸多不足。
调解机制方面，我国已形成消费者协会与保险行业协会双重调解主体的格局。根据上海银行业保险业纠纷调解中心统计，其在2025年上半年共受理纠纷案件32857件，同比增长102.38%，完成调解22069件。然而，调解机制仍然存在较为明显的制度性缺陷。首先，在法律效力层面，保险行业协会作为行业自律组织，其主持形成的调解协议原则上仍以当事人自愿履行为基础，缺乏直接的强制执行力，当事人拒绝或拖延履行调解协议的情形在实践中并不鲜见。其次，在专业性与公信力之间存在一定张力，消费者协会调解员在保险合同条款解释、计算规则及责任认定等专业问题上往往缺乏足够的专业支撑，难以有效处理复杂保险纠纷，而由保险行业协会主导的调解又容易因其行业属性而引发当事人对中立性与独立性的质疑。再次，在跨区域保险纠纷处理中，现有调解机制之间的协同程度仍然有限，不同地区在调解规则、程序安排及结果确认方面缺乏统一标准，调解成果难以实现有效衔接与互认，进而削弱了调解机制在跨区域乃至跨境保险纠纷解决中的实际效果。
仲裁机制方面，其因具备自愿性、程序灵活性及保密性等优势，理论上应当成为保险纠纷解决体系中的重要补充方式。然而，从实践运行情况看，仲裁在保险纠纷中的适用率仍然偏低，多数投保人更倾向于通过诉讼途径主张权利。其原因主要体现在以下几个方面。首先，仲裁的适用前提较为严格，须以当事人明确约定为基础，而在实践中，多数保险合同并未设置仲裁条款，部分保险公司在格式合同中亦未积极引入仲裁安排，客观上限制了仲裁机制的适用空间。其次，投保人对仲裁制度的认知程度普遍不足，对仲裁机构的独立性、公正性以及裁决执行效果存在疑虑，导致其在纠纷发生时更倾向于选择司法诉讼这一相对熟悉且权威性更强的救济方式。再次，仲裁实行一裁终局制度，在缺乏上诉救济渠道的情况下，一旦裁决结果对投保人不利，纠错空间较为有限，这种不可逆性在一定程度上放大了投保人的维权风险，也进一步削弱了仲裁机制在保险纠纷中的吸引力。
投诉机制方面，包括保险公司内部投诉与“12378”监管投诉专线在内的投诉渠道，为投保人提供了便捷的维权途径。据统计，历年保险消费者投诉案件中，约三分之一的案件通过协商达成和解并撤诉。然而，从实际运行效果看，该机制仍存在较为突出的问题。首先，保险公司内部投诉机制缺乏足够的独立性，其运作往往嵌入公司内部管理体系之中，在利益导向上更倾向于维护公司立场，对投保人合理诉求的回应力度有限。其次，监管投诉的处理效率有待提升，“12378”投诉专线在实践中的问题解决率并不理想，部分案件处理周期较长，难以满足投保人对及时救济的期待。再次，投诉机制与调解、仲裁及诉讼等其他纠纷解决方式之间缺乏有效衔接，投诉处理结果难以直接转化为后续程序中的事实依据或处理基础，致使部分纠纷在不同程序之间反复流转，未能实现实质性化解。
3.诉调对接机制：实践探索但问题突出
为减轻诉讼压力，最高人民法院与原中国保监会于2012年发布了《关于全面推进保险纠纷诉讼与调解对接机制建设的意见》，联合启动保险纠纷诉调对接机制试点工作，旨在实现诉讼与调解的优势互补。人民法院与保险行业调解组织之间已逐步建立起诉调对接机制，通过立案前委派调解、立案后转入调解等方式，对部分保险合同纠纷进行分流处理，在一定程度上发挥了缓冲诉讼压力的功能。但诉调对接机制仍暴露出较为明显的制度性问题。
首先，在程序运作中，部分案件存在调解前置或变相强制调解的情形，法院在未充分尊重当事人真实意愿的情况下，将保险纠纷直接导入调解程序，客观上压缩了投保人依法选择诉讼救济的空间。其次，诉调对接中形成的调解协议在法律效力认定方面仍不够清晰，当事人对调解结果的稳定性和可执行性缺乏信任，而现行司法确认程序在操作层面相对繁琐，降低了当事人选择调解的积极性。再次，从制度层面看，各地诉调对接机制的运行规则尚未实现统一，不同地区在适用范围、程序安排及部门协作方式上差异明显，导致该机制在全国范围内难以形成规范化、可复制的制度体系，也制约了其在保险纠纷多元化解决体系中的整体效能。
(二)核心立法困境
保险纠纷多元化解决机制运行不畅的根源在于立法不完善。当前，我国关于保险纠纷解决的立法分散于《保险法》《民事诉讼法》《人民调解法》等法律法规中，缺乏专门的系统性立法，导致各机制之间缺乏协调、法律效力不明确、运行规则不统一，形成了诸多立法困境。
1.立法层级偏低，法律效力不足
从规范体系整体来看，我国关于保险纠纷多元化解决机制的制度依据主要集中于司法解释、部门规章及行业规范性文件，立法层级相对偏低，法律效力亦较为有限。以诉调对接机制为例，其运行依据主要源自最高人民法院与原中国保险监督管理委员会联合发布的试点性通知，该类文件性质上属于规范性政策文件，尚未获得法律层面的明确授权与系统确认。
在调解与投诉领域，保险行业协会制定的调解规则、投诉处理规范多属于行业自律文件，对当事人原则上不具有强制约束力，其效力更多依赖于当事人的自愿接受。立法层级偏低直接削弱了非诉讼纠纷解决机制的权威性与稳定性，当事人对调解协议及相关裁决结果的认可度和信赖度不足，进而影响其在纠纷分流中的实际功能发挥。同时，由于缺乏高位阶立法提供统一的制度框架，各地区、各部门在具体规则设计上呈现出明显差异，调解程序、时效安排及适用范围不尽一致，导致制度运行中存在冲突与衔接不畅的问题。在跨区域乃至跨境保险纠纷处理中，这种规则差异尤为突出，容易引发法律适用上的不确定性，从制度层面制约了保险纠纷多元化解决机制的规范化与体系化发展。
2.制度衔接缺失，机制协同不畅
从制度结构上看，现行立法尚未对各类保险纠纷解决机制之间的衔接关系作出明确规定，诉讼、调解、仲裁及投诉等方式在运行中呈现出相对割裂的状态，缺乏系统性的协同安排。
首先，非诉讼纠纷解决机制与诉讼机制之间衔接不畅，调解协议或仲裁裁决在进入司法程序时缺乏顺畅、稳定的转化路径，当事人在对方拒不履行调解协议或裁决结果的情况下，往往仍需重新提起诉讼，从而导致维权周期延长、成本上升。
其次，各类非诉讼机制之间缺乏有效的转介与衔接制度，投诉、调解与仲裁在程序设计上彼此独立，投保人在某一机制中未能实质解决纠纷后，通常需要重新启动其他程序，既增加了程序负担，也削弱了多元化纠纷解决机制整体运行的效率。
再次，在跨区域乃至跨境保险纠纷处理中，机制衔接不足的问题尤为突出。以粤港澳大湾区为例，内地、香港与澳门在纠纷解决规则、程序安排及法律适用方面存在明显差异，现行立法未就跨境保险纠纷的管辖权确定、法律适用规则以及裁决结果的互认与执行作出系统规定，导致跨境纠纷在实践中面临较大的法律障碍。举例来说，内地居民投保香港保险后发生理赔争议，由于两地在保险合同解释标准与争议解决路径上的差异，相关纠纷往往难以及时、高效地得到解决，进一步凸显了完善机制衔接制度的现实必要性。
3.非诉讼机制立法不完善，运行规则模糊
非诉讼纠纷解决机制在立法层面的缺失，是当前保险纠纷多元化解决体系中最为突出的制度困境之一。首先，在调解机制方面，现行《人民调解法》对保险纠纷调解缺乏针对性规定，未能就保险行业协会参与调解的法律地位、调解程序设计以及调解协议的法律效力等核心问题作出明确规范，导致相关制度在实践中缺乏稳定的法律依据。不同地区在调解组织设立模式、调解员资质条件及调解时效安排等方面标准不一，规则差异较为明显，容易造成调解运行不规范、效果不稳定的问题。其次，在仲裁机制方面，现行《仲裁法》对保险纠纷仲裁的规定相对原则化，未充分回应保险纠纷高度专业化、格式合同普遍适用等现实特征，也未就保险格式合同中仲裁条款的效力认定与审查标准作出明确规定，客观上增加了仲裁适用的不确定性，削弱了仲裁机制在保险纠纷解决中的功能发挥。再次，在投诉机制方面，相关立法明显滞后，现行规范尚未对保险公司内部投诉的处理程序、办理时限及责任追究机制作出系统规定，也缺乏对监管投诉与调解、仲裁及诉讼等其他纠纷解决方式之间衔接规则的明确安排，致使投诉机制在实践中运行效率不高，难以实现对保险纠纷的实质性化解。
4.跨境纠纷立法空白，区域协同不足
随着跨境保险业务的快速发展，跨境保险纠纷数量持续上升，但我国在该领域的制度回应明显滞后，相关立法几近空白，已难以适应现实需求。首先，在管辖权认定方面，举例来说，内地、香港与澳门在保险纠纷的管辖标准与连接点选择上存在明显差异，现行立法尚未就跨境保险纠纷的管辖权分配建立统一规则，实践中当事人往往基于程序便利或实体利益考量选择有利法院提起诉讼，由此引发“择地诉讼”现象，不仅增加了当事人的制度博弈成本，也造成司法资源的重复消耗。其次，在法律适用层面，不同国家或地区在保险合同解释规则、投保人如实告知义务以及不可抗辩条款适用等核心制度上存在实质性差异，而现行规范并未明确跨境保险纠纷的准据法选择规则，导致裁判结果具有较大的不确定性。例如，香港法长期坚持最大诚信原则并实行较为严格的告知义务制度，而内地法则以诚实信用原则为基础，采有限告知模式，上述制度差异在理赔纠纷中往往难以协调，直接影响纠纷解决的可预期性与稳定性。再次，在裁决效力层面，跨境裁判结果的互认与执行仍面临制度障碍。以内地和香港地区来说，现行关于内地与香港法院相互认可和执行民商事判决的安排在适用范围上仍存在限制，部分涉及保险利益归属、保单继承或遗产管理的纠纷难以纳入互认机制之中，导致相关裁决在跨区域执行时遭遇现实阻碍。上述问题共同表明，在跨境保险纠纷日益常态化的背景下，缺乏系统、明确的立法规范已成为制约跨境保险纠纷有效解决的关键制度瓶颈。
5.行业自律与监管立法缺位，保障机制不足
行业自律与行政监管是保险纠纷多元化解决机制得以有效运行的重要制度保障，但从现行规范体系看，相关立法在这两个方面均存在较为明显的缺位。在行业自律层面，现行立法尚未明确保险行业协会在保险纠纷解决中的法律地位与职责权限，对行业协会调解组织的设立条件、运行规则及监督机制缺乏系统规定，致使其在实践中难以形成稳定、独立的制度角色，其调解活动的中立性与公信力亦因此受到影响。在行政监管层面，相关立法仍显滞后，尚未建立统一、协调的保险纠纷监管机制，不同地区监管部门在投诉处理、纠纷化解及制度执行方面的标准不尽一致，对保险公司投诉处理行为及调解协议履行情况的监管力度亦相对有限，难以形成有效的外部约束。与此同时，在责任追究机制方面，立法未对保险公司在纠纷解决过程中的具体义务与法律责任作出明确规定，对于保险公司拖延处理投诉、消极参与调解或拒不履行调解协议等行为，缺乏针对性的法律责任和处罚措施，客观上削弱了保险公司主动、及时解决纠纷的制度激励，制约了多元化纠纷解决机制整体效能的发挥。
三、保险纠纷多元化解决机制立法困境的成因分析
(一)立法理念滞后，价值定位偏差
立法理念的滞后是导致保险纠纷多元化解决机制立法不完善的根本原因。长期以来，我国保险纠纷解决立法坚持“诉讼中心主义”理念，将诉讼作为纠纷解决的主要方式，对非诉讼解决机制的重视不足，导致非诉讼机制的立法发展缓慢。在价值定位上，现行立法过于强调纠纷解决的公正性，而忽视了效率性与便民性，未能充分考虑保险纠纷的专业性、紧迫性特点，以及投保人的弱势地位。例如，诉讼程序设计繁琐，未能针对小额保险纠纷设立简易程序。再比如，调解协议效力不足，导致投保人难以快速获得赔偿。同时，在跨境保险纠纷解决中，立法缺乏“区域协同”理念，未能充分尊重不同法域的法律制度差异，导致跨区域纠纷解决规则冲突频发。
(二)行业发展不成熟，利益博弈激烈
从行业发展阶段与利益结构的角度看，我国保险市场仍处于不断完善过程中，保险公司与投保人之间的利益张力较为突出，这在一定程度上制约了保险纠纷多元化解决机制的立法推进。一方面，在竞争压力与盈利目标的驱动下，部分保险公司倾向于通过格式条款对投保人的权利救济方式加以限制，对强化投保人保护、扩展非诉讼纠纷解决路径的立法改革持相对保守态度，客观上增加了相关制度完善的阻力。另一方面，保险行业协会作为行业自律组织，其运行基础与成员结构决定了其在制度建言过程中难以完全摆脱行业主体的影响，在涉及纠纷解决机制设计与权利配置问题时，相关建议往往更侧重于行业运行效率与风险控制目标，对投保人权益保障的关注相对不足。上述利益结构与制度博弈，使得保险纠纷多元化解决机制在立法层面的完善面临较为复杂的现实约束。
(三)监管体制分散，协同机制缺失
从监管结构角度看，我国保险监管体制在运行中呈现出一定程度的分散化特征，这在客观上削弱了保险纠纷多元化解决机制立法的整体推动力。保险纠纷解决涉及人民法院、司法行政部门、金融监管部门以及保险行业协会等多个主体，不同主体在职能定位与制度目标上各有侧重，但现行制度下尚未建立起稳定、有效的协同机制。实践中，人民法院主要关注诉讼程序的规范运行与裁判标准的统一，金融监管部门更侧重于保险行业的合规监管与风险防控，而司法行政部门则以人民调解工作的组织与指导为核心，各主体在制度设计和规则制定过程中缺乏充分沟通与协调，相关规范之间亦难以实现有效衔接。上述监管碎片化格局不仅容易导致规则内容上的交叉与冲突，也使得保险纠纷多元化解决机制的立法改革难以形成系统合力，从制度层面制约了相关机制的整体完善与功能发挥。
(四)理论研究不足，实践经验欠缺
保险纠纷多元化解决机制的立法完善，离不开系统充分的理论支撑与持续积累的实践经验，但从整体情况看，我国在这两方面存在明显不足。在理论层面，现有研究多集中于保险合同法律关系或一般纠纷解决制度，对保险纠纷多元化解决机制本身的系统性研究相对薄弱，尤其是在非诉讼纠纷解决机制的法律效力定位、不同纠纷解决方式之间的衔接路径以及跨境保险纠纷中的法律适用规则等关键问题上，尚未形成成熟、稳定的理论成果，难以为立法设计提供具有针对性和可操作性的指导。在实践层面，我国保险纠纷多元化解决机制的探索起步较晚，相关制度多以试点形式推进，诉调对接、跨境调解等机制的运行时间较短，实践样本和经验积累相对有限，尚不足以总结出可复制、可推广的制度模式，从而在客观上制约了相关立法的系统完善。
四、域外保险纠纷多元化解决机制的立法经验与借鉴
(一)域外立法模式梳理
世界各国及地区基于自身保险市场发展特点，构建了各具特色的保险纠纷多元化解决机制，并形成了完善的立法体系。其中，日本、英国、美国及欧盟的立法模式具有较强的借鉴意义。
1.日本：行业自律主导的立法模式
日本在保险纠纷解决领域形成“行业自律主导、监管监督为辅”的保险纠纷解决立法模式，日本通过《保险业法》的规定，保险行业协会被纳入纠纷解决体系，并承担处理投保人投诉与调解申请的重要职能。协会设立的纠纷解决机构由具备法律、保险等专业背景的人员担任调解员，以保障纠纷处理的专业性与中立性。
同时，立法赋予行业协会调解协议一定的法律效力，当事人达成的调解协议经法院确认后，具有强制执行力。此外，日本建立了完善的行业自律监管机制，金融厅对保险行业协会的纠纷解决工作进行监督，确保调解程序的公正性与透明度。日本的制度实践表明，在法律明确授权与监管机关有效监督的前提下，强化行业自律组织在保险纠纷解决中的制度地位，有助于充分发挥其专业优势，提高纠纷解决效率并减轻司法系统负担。
2.英国：中立机构主导的立法模式
英国设立了独立的金融纠纷解决机构，构建了“中立机构主导、多元化方式并行”的立法模式。英国在《金融服务与市场法》中规定，金融投诉服务局(FOS)作为法定设立的纠纷解决机构，负责处理包括保险纠纷在内的各类金融消费者争议。FOS在组织运作上独立于金融行业协会及监管机关，其制度设计旨在确保纠纷处理的中立性与专业性。
在运行机制上，FOS的受理范围较为广泛，不以案件金额作为受理门槛，并由具备法律与金融专业背景的人员参与纠纷处理程序，以提高纠纷解决效率与专业判断水平。FOS作出的处理结果在法律效力上具有差异化特征，即消费者有权选择是否接受处理结果，而一旦消费者接受，该结果即对保险公司具有约束力，保险公司拒不履行的，可能面临监管层面的合规后果。与此同时，英国立法明确了FOS与司法救济之间的衔接路径，未能通过FOS解决的纠纷，消费者仍可依法提起诉讼或选择仲裁，从而确保其救济权利不因选择非诉讼程序而受到限制。英国的制度实践表明，通过立法确立独立、中立的纠纷解决机构，并赋予其明确的制度地位，有助于提升金融与保险纠纷解决的效率与公信力。
3.美国：法院附设ADR的立法模式
美国采用“法院附设替代性纠纷解决(ADR)”为核心的制度模式，通过立法将调解、仲裁等非诉讼机制与诉讼程序有机衔接。美国在《联邦民事诉讼规则》等规定鼓励法院在案件审理过程中引导当事人通过调解、早期中立评估等方式化解争议，以提高纠纷解决效率并节约司法资源。在该模式下，调解程序通常在法院主持或监督下进行，当事人达成的调解协议经法院确认并转化为司法裁判或和解裁定后，具有强制执行力。
同时，美国各州制定了专门的保险纠纷解决法案，对保险纠纷的调解程序、仲裁规则、法律适用等作出明确规定，确保非诉讼机制的规范化运行。此外，美国建立了完善的跨境保险纠纷解决机制，通过国际条约与双边协议，明确跨境保险纠纷的管辖权与法律适用规则，保障裁决效力的互认与执行。美国的立法经验表明，通过强化法院在非诉讼纠纷解决中的引导与监督作用，有助于实现诉讼程序与ADR机制的有效衔接，对我国完善诉调对接机制及相关制度设计具有重要参考价值。
4.欧盟：跨境统一的立法模式
为应对跨境保险纠纷日益增多的现实需求，欧盟通过统一立法构建了覆盖成员国的跨境纠纷解决框架，形成了以在线化解机制为核心的制度模式。《消费者在线争议解决条例》建立了统一的在线争议解决平台(ODR)，供消费者与保险公司提交跨境保险纠纷。平台整合了欧盟各国的调解资源，当事人可自主选择调解员进行调解，调解程序简便高效，且提供小额索赔程序，提升纠纷解决效率。
在制度配套方面，欧盟并非仅依赖ODR机制本身，而是通过一系列冲突法与司法协作立法，对跨境保险纠纷的法律适用、管辖权确定以及裁决和判决的相互承认与执行作出系统安排，确保成员国之间在纠纷解决规则上的协调一致。欧盟的制度实践表明，通过统一立法构建跨境纠纷解决平台，并辅以完善的法律适用与司法协作规则，有助于弥合不同法域之间的制度差异，提升跨境保险纠纷解决的整体效率与可预期性。
(二)域外立法经验的借鉴启示
综合上述国家与地区的立法经验，结合我国保险市场发展实际，可提炼出以下借鉴启示，为我国保险纠纷多元化解决机制的立法完善提供指引。
1.确立多元化立法理念，平衡公正与效率
在立法理念层面，有必要突破长期以来以诉讼为中心的单一纠纷解决思维，逐步确立以多元化、高效化和便民化为导向的制度理念，在保障纠纷解决公正性的同时兼顾程序效率。立法应充分尊重当事人的意思自治，明确赋予当事人对纠纷解决方式的自主选择权，避免通过制度设计变相压缩当事人依法选择诉讼救济的空间。同时，应针对保险纠纷专业性强、理赔时效性要求高的特点，对非诉讼程序进行适度简化，探索建立小额保险纠纷的快速处理机制，以实现纠纷分流与高效化解。在此基础上，还应在立法中强化对投保人弱势地位的制度性保护，通过明确保险公司的说明义务、举证责任分配规则等方式，合理平衡保险公司与投保人之间的利益关系，防止效率导向影响到实体公平。
2.构建层级分明的立法体系，提升法律效力
构建层次清晰、相互衔接的规范体系，以增强制度的权威性与稳定性。在法律层面，可探索推动制定专门的保险纠纷多元化解决立法，对调解、仲裁、投诉及诉调对接等机制的法律地位、基本运行规则与效力认定作出原则性规定。在行政法规层面，可以进一步通过制定专门的调解与仲裁实施条例，对程序细节进行系统化、规范化设计。在部门规章与行业规范层面，则应更加细化诉调对接、投诉处理、行业调解等具体规则，形成由高位阶规范统领、低位阶规范配套的立体化立法结构，从而避免规则碎片化与制度冲突。
3.强化非诉讼机制立法，完善运行规则
在制度构建上，应将非诉讼纠纷解决机制作为立法完善的重点内容，明确其运行规则与法律效力。首先，在调解机制方面，应进一步通过立法明确保险行业协会参与调解的法律地位，对调解组织的设立条件、调解员资格、程序规范以及调解协议的效力作出系统规定，并在此基础上明确调解协议经司法确认后依法赋予强制执行力，以增强调解机制的权威性与可预期性。其次，在仲裁机制方面，应结合保险纠纷专业性强、格式合同普遍适用的现实特征，对现有仲裁制度进行针对性完善，明确保险合同中仲裁条款的效力认定标准，并探索制定适用于保险纠纷的专门仲裁规则，以提升仲裁机制在保险纠纷解决中的可操作性。再次，在投诉机制方面，应通过立法明确保险公司内部投诉处理的程序、期限与责任追究规则，同时建立投诉与调解、仲裁等机制之间的转介制度，使投诉机制充分发挥前端分流和实质化解纠纷的功能。
4.构建跨境纠纷解决立法，促进区域协同
随着跨境保险业务的不断增长，我国应在立法层面系统回应跨境保险纠纷解决的现实需求。在此方面，可以借鉴欧盟与美国的相关经验，逐步构建跨境保险纠纷解决的制度框架。在管辖权规则方面，可结合保险标的所在地、被保险人住所地等连接点，合理划分跨境保险纠纷的管辖范围，减少当事人利用制度差异进行“择地诉讼”的空间。在法律适用方面，应明确跨境保险纠纷的准据法选择规则，提升纠纷解决结果的可预期性。在裁决效力层面，应进一步完善内地与香港、澳门以及其他国家或地区之间的裁决和判决互认机制，逐步扩大互认适用范围，确保跨境纠纷解决结果能够得到有效执行。
5.完善行业自律与监管立法，强化保障机制
行业自律与行政监管是保险纠纷多元化解决机制有效运行的重要支撑，应通过立法进一步加以完善。在行业自律方面，应明确保险行业协会在纠纷解决中的法律地位与职责边界，对行业调解组织的设立、运行及监督机制作出规范设计，以保障其独立性与中立性。在行政监管方面，应建立统一、协调的监管机制，明确不同层级监管部门在保险纠纷处理中的职责分工，加强对保险公司投诉处理行为、调解协议履行情况的持续监管。同时，还应通过立法健全责任追究机制，对保险公司无正当理由拖延处理投诉、消极参与调解或拒不履行调解协议的行为设定明确的法律责任，通过制度约束使得保险公司积极参与纠纷化解，从而为保险纠纷多元化解决机制的有效运行提供坚实保障。
五、我国保险纠纷多元化解决机制的立法完善路径
(一)更新立法理念，明确立法目标
立法理念的更新是保险纠纷多元化解决机制得以系统完善的前提条件。应当突破长期以来以诉讼为中心的单一纠纷解决思维，确立以多元化协同、高效便民、公平保护与区域协同为核心的立法理念，构建诉讼机制与非诉讼机制协调运行、优势互补的制度格局。
在立法目标上，首先，可以通过优化程序设计与机制衔接，提升保险纠纷解决效率，降低当事人的维权成本，实现纠纷的及时化解。其次，应当强化对投保人合法权益的制度性保护，合理平衡保险公司与投保人之间的利益关系，防止程序效率对实体公平的侵蚀。再次，可以通过规范纠纷解决机制的运行，提升保险行业的公信力与合规水平，维护保险市场的长期稳定。
(二)构建系统性立法体系，提升立法层级
应构建系统性的保险纠纷多元化解决立法体系，提升立法层级，确保各机制之间协调统一。
1.制定专门性法律
可探索推动制定关于保险纠纷多元化解决专门的法律文件，对现有较为分散规范进行系统整合与统一规范。在立法内容上，该法应首先通过总则性规定明确立法目的、适用范围与基本原则，以多元化协同、高效便民与公平保护作为制度运行的核心导向。在此基础上，对诉讼、调解、仲裁、投诉以及诉调对接等纠纷解决方式作出框架性规定，明确各类机制的适用条件、基本程序及法律效力，从而为不同解纷路径的有序运行提供统一依据。同时，还应着力构建不同纠纷解决机制之间的衔接规则，通过制度化的转介程序和效力转化安排，实现诉讼机制与非诉讼机制之间的顺畅衔接。针对跨境保险纠纷日益增多的现实需求，该法亦有必要对跨境纠纷的管辖权确定、法律适用规则以及裁决效力的相互承认作出原则性规范。最后，通过对行业自律、行政监管和责任追究机制的系统设计，为保险纠纷多元化解决机制的稳定运行提供持续性的制度保障。
2.完善配套法律法规
在专门立法框架下，应同步推进相关法律法规的系统修订，形成制度合力。可考虑在《保险法》中增加保险纠纷多元化解决的专章规定，明确非诉讼机制的法律效力及保险公司的程序性义务。并且，应当在《民事诉讼法》中完善诉调对接制度，简化调解协议的司法确认程序，并探索设立小额保险纠纷的简易审理机制。同时，可以在《人民调解法》中增设保险纠纷调解的专门条款，明确保险行业协会调解的法律地位与运行规则。此外，还可在《仲裁法》中针对保险纠纷的专业性特征，对格式合同中仲裁条款的效力认定作出明确规定。
(三)完善各纠纷解决机制的具体立法规则
1.诉讼机制的立法完善
应在司法程序中引入差异化设计，提升诉讼机制的适配性。可探索设立小额保险纠纷简易程序，对标的额较小，如5万元以下的案件实行程序简化和审限压缩，降低当事人诉讼成本。同时，应加强保险专业化审判建设，通过设立专门审理团队和开展专业培训，提升法官对保险条款和险种特性的理解能力。在证据规则方面，可合理调整举证责任分配，对拒赔理由的合法性由保险公司承担主要举证责任，以减轻投保人的举证负担。针对跨境保险纠纷，还应明确管辖权、证据提交及法律适用规则。
2.调解机制的立法完善
应通过立法明确保险行业协会调解组织的法律地位，将其界定为独立运作的非营利性纠纷解决机构，并通过制度设计保障其专业性与中立性。并且，应建立统一的调解员资质和名册制度，规定调解员应具备法律、保险等相关专业知识，经培训考核合格后方可任职，向社会公开调解员信息。再次，应当规范调解程序与时限，明确调解的申请、受理、审理、达成协议等程序，规定调解时限。此外，应当明确调解协议经司法确认后依法具有强制执行力，规定当事人达成的调解协议经法院确认后，具有与生效判决同等的强制执行力，当事人不履行的，对方可申请强制执行。在跨区域层面，可逐步实行统一规则并推动调解结果互认。
3.仲裁机制的立法完善
在仲裁机制方面，应着力提升其在保险纠纷解决中的适用空间与制度吸引力。立法可在尊重当事人意思自治的前提下，适度扩大仲裁适用范围，明确除当事人明确排除外，保险纠纷原则上可以通过仲裁方式解决。同时，应针对保险合同普遍采用格式条款的现实情况，强化对仲裁条款提示义务的规范，未履行明确提示义务的仲裁条款可不产生效力，以保障投保人的知情权与选择权。在制度建设层面，可探索设立保险纠纷专门仲裁机构或专业仲裁庭，组建具备保险与法律复合背景的仲裁员队伍，并据此制定更具针对性的仲裁规则。在程序安排上，可通过区分简易仲裁程序与普通仲裁程序，使小额保险纠纷能够在较短周期内获得裁决。同时，还应完善仲裁与诉讼之间的衔接规则，明确仲裁裁决被依法撤销或不予执行的情形下，当事人可以依法向法院提起诉讼，以保障其最终救济权利。
4.投诉机制的立法完善
投诉机制在保险纠纷解决体系中具有前端分流功能，应通过立法进一步加以规范。立法可明确保险公司内部投诉与监管投诉的处理程序和合理期限，对无正当理由拖延处理的行为设置相应的法律责任。同时，应建立投诉转介制度，对投诉处理中无法实质化解的纠纷，及时引导当事人进入调解、仲裁或诉讼程序，避免纠纷在投诉环节长期滞留。在监管层面，应强化金融监管部门对投诉处理情况的监督力度，通过定期检查、结果通报等方式督促保险公司规范履行投诉处理义务，并通过信息公开机制提升投诉处理的透明度与社会监督效果。
5.诉调对接机制的立法完善
在诉调对接机制方面，立法应以保障当事人程序选择权为基本前提，明确禁止变相或强制调解，防止调解程序对诉权产生不当挤压。同时，应对诉调对接的具体流程作出统一规范，在法院受理保险纠纷后，通过释明方式向当事人介绍调解的制度优势，经当事人同意后方可转入调解程序，调解不成的，应及时恢复诉讼程序。在制度配套上，还应简化调解协议的司法确认程序，并通过制定全国统一的操作规范，明确诉调对接的适用范围、程序要求与法律效力，从而推动该机制在不同地区的规范化、均衡化运行。
(四)构建跨境保险纠纷解决的专项立法规则
针对跨境保险业务高度集聚、法律制度差异显著的现实背景，有必要通过专项立法对跨境保险纠纷解决作出系统回应，从而实现跨区域纠纷的高效、有序化解。
1.明确跨境管辖权规则
在管辖权规则方面，应当建立清晰、稳定的跨境管辖框架。立法应以当事人意思自治为优先，允许当事人在保险合同中依法约定争议解决的法院或仲裁机构，以增强制度的可预期性。在当事人未作出有效约定的情形下，则应通过法定管辖规则予以补充区分，对人身保险纠纷原则上以被保险人住所地作为主要管辖连接点，对财产保险纠纷则以保险标的所在地作为核心标准。同时，为防止跨法域重复立案和程序冲突，有必要在立法中明确各地法院之间的管辖协调机制，通过信息通报与协商安排避免案件推诿或平行诉讼。
2.制定跨境法律适用规则
在法律适用规则方面，应当构建层次分明的准据法确定体系。立法应优先尊重当事人的意思自治，允许当事人就跨境保险合同的适用法律作出明确约定;在当事人未作出约定的情况下，则可引入最密切联系原则，结合投保地、承保地、被保险人住所地等因素综合判断准据法。同时，对于涉及消费者权益保护或公共利益的强制性规范，应当明确其优先适用地位，防止当事人通过法律选择规避基本保护标准。为保障法律适用的准确性，还应当在制度上完善域外法律查明机制，允许法院和仲裁机构通过专业机构或专家辅助方式查明并适用域外法律。
3.完善跨境裁决效力互认机制
在裁决效力互认方面，应当进一步完善跨境裁决承认与执行机制。立法可逐步扩大互认范围，将依法达成的调解协议、仲裁裁决及法院判决统一纳入跨境互认体系，并在程序设计上予以简化，明确当事人可向被申请人住所地或主要财产所在地法院提出互认申请。同时，应推动建立各地之间的执行协作机制，通过信息共享与协同执行安排，确保已获认可的裁决结果能够得到切实履行。
4.构建跨境纠纷在线解决平台
在程序创新层面，可借鉴欧盟在线争议解决机制的经验，探索构建跨境保险纠纷在线解决平台。该平台可整合各地的调解组织、仲裁机构及司法资源，实现跨境保险纠纷的线上受理、证据交换与非诉讼处理，并通过多语言支持和标准化流程设计，降低跨境纠纷解决的制度成本，提高纠纷化解效率。
(五)完善立法配套保障机制
保险纠纷多元化解决机制的有效运行，离不开配套保障制度的系统支撑，应当从行业自律、行政监管、信息披露与制度评估等多个层面加以完善。
1.强化行业自律保障
在行业自律保障方面，应通过立法进一步明确保险行业协会在纠纷解决中的职责定位，规范其在调解组织设立、运行管理、调解员培训以及规则制定等方面的职能。同时，可建立以纠纷解决表现为核心指标的行业诚信评价体系，将保险公司在投诉处理、调解履行等方面的表现纳入综合评价，并通过激励与约束并行的方式，引导保险公司主动参与纠纷化解。在跨境层面，还应加强各地行业协会之间的交流合作，推动调解资源共享与经验互鉴。
2.健全行政监管保障
在行政监管保障方面，应构建统一、高效的监管协同机制，由金融监管部门牵头，协调法院、司法行政机关及地方监管机构形成制度合力。立法可明确监管部门对调解组织和仲裁机构运行情况的监督职责，重点审查其程序公正性与收费合理性，并通过加大对违法违规行为的处罚力度，强化制度威慑。此外，在跨境保险监管领域，还应推动各地监管机构之间建立常态化协作机制，共享监管信息，协同应对跨境保险风险。
3.完善信息披露保障
在信息披露与社会监督方面，应当建立完善的纠纷解决信息披露制度，要求保险公司定期公开投诉处理情况、调解成功率及裁决履行情况，以增强制度透明度。同时，可由行业协会与司法机关共同建设保险纠纷解决案例库，公开具有代表性的典型案例，为当事人提供清晰的维权指引，并通过持续宣传教育，提高社会公众对多元化纠纷解决机制的认知度与接受度。
4.建立数据统计与评估机制
在制度评估与动态完善方面，应探索建立全国统一的保险纠纷数据统计与分析平台，系统整合诉讼、调解、仲裁及投诉等渠道的数据资源，定期发布保险纠纷解决年度报告。通过引入立法评估机制，持续检验相关制度的运行效果，并根据实践反馈和市场变化及时调整和完善法律规则。
六、结论与展望
保险纠纷多元化解决机制的立法完善，是应对当前保险纠纷数量持续增长、提升纠纷解决效率以及切实保护投保人合法权益的现实需要，也是推动保险行业规范运行、促进跨境保险业务协同发展的重要制度保障。总体来看，我国现行保险纠纷多元化解决机制仍面临立法层级偏低、制度衔接不足、非诉讼机制功能发挥有限以及跨境纠纷立法供给不足等突出问题，其成因既包括立法理念相对滞后、行业利益结构博弈复杂，也与监管协同机制不健全以及理论研究和实践经验积累不足密切相关。
基于上述问题分析，并结合日本、英国、美国及欧盟等国家和地区在保险纠纷解决领域的成熟立法经验，我国有必要从多个层面系统推进保险纠纷多元化解决机制的立法完善。一方面，应通过更新立法理念、构建系统化立法体系，提升相关制度的规范层级与整体协调性。而另一方面，应围绕诉讼、调解、仲裁、投诉及诉调对接等具体机制，完善配套立法规则，强化不同纠纷解决方式之间的衔接与转化。同时，还应针对跨境保险纠纷的特殊性，构建专项立法规则，明确管辖权分配、法律适用标准以及裁决效力互认机制，为跨境保险纠纷高效解决提供制度支撑，并通过强化行业自律、行政监管与信息披露等配套措施，保障立法规则的有效实施。
展望未来，随着我国保险市场规模的持续扩大和跨境保险业务的不断深化，保险纠纷多元化解决机制的立法完善必将呈现出渐进推进、动态调整的特征。在立法实践中，应充分立足我国保险市场的发展实际，审慎吸收域外先进经验，不断优化制度设计，提升立法的科学性、协调性与可操作性。同时，还应注重立法与实践之间的良性互动，通过试点探索、数据统计与制度评估等方式，及时检验立法效果并作出相应调整。可以预见，通过持续而系统的立法完善，我国将逐步构建起一套高效、公正、便民的保险纠纷多元化解决机制，为保险行业的健康发展提供坚实的法治支撑，并为我国金融治理体系和治理能力现代化贡献重要力量。