2016年11月15日，原中国保监会河南监管局公布了豫保监罚〔2016〕21号处罚案例，其中某财产保险股份有限公司驻马店中心支公司对其中一项违法违规行为进行抗辩，抗辩理由为公司在遂平县的违法行为发生在2011至2013年，监管局检查时间为2016年5月至6月，根据《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，该公司在遂平县的违法行为超过行政处罚时效。监管局复核意见指出，在2016年监管局与财政厅联合检查过程中，仍发现该公司2014至2015年期间(遂平案件发生后)，在泌阳县开展财政给予补贴种植业保险业务过程中，仍旧存在严重违法违规行为，且公司自查自纠报告中并未反映上述违规问题，因此对该公司提出从轻或减轻处罚的申辩意见不予采纳。

　　那么，何为行政处罚中违法行为的追究时效?我们将围绕《行政处罚法》第三十六条规定展开分析与探讨。

　　一、现行行政处罚追诉时效制度概览

　　关于行政处罚追诉时效制度，早先规定于1996年颁布施行《行政处罚法》中，2021年1月新修订的《行政处罚法》对该制度进行补充完善，前后对比如下：

　　《行政处罚法》修订后，国务院相关部委或相关部门在出台和修订的部门规章或规范性发文件中也对行政处罚追诉时效进行专门规定，简单梳理如下：

　　二、违法行为“未被发现”的分析

　　现行《行政处罚法》未予明确“未被发现”的主体机关，亦即发现机关是否仅限于有权作出处罚决定的机关，还是其他一切行使公权力的机关均可?立法部门在2021年修订《行政处罚法》时曾尝试对此争议问题作出回应，《行政处罚法(草案)》第二次审议稿第34条[1]将原行政处罚法第29条第1款规定修改为，“违法行为在二年内未被有权机关发现的，不再给予行政处罚”。从文义解释角度，我们理解该修改仍未明确发现违法行为的主体范畴，因为是指有处罚权的行政机关，抑或所有行使公权力的机关，均能被解释为此处的有权机关。且该条草案修订意见最终亦未被纳入正式生效的《行政处罚法》中。

　　《全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“两年未被发现”认定问题的函的研究意见》(法工委复字〔2004〕27号)采纳了司法部的意见，即《行政处罚法》第29条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”;群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。”

　　行政执法实践与上述研究意见比较吻合。例如(2019)苏06行终355号南通某拍卖有限公司与南通市市场监督管理局行政处罚案件中，双方对于“行政处罚追诉时效二年未被发现如何认定”的问题产生异议，其中法院对发现主体进行回应，载明：前述规定中并未对‘发现’的具体形式作出要求，因此发现的主体不应当仅仅囿于对违法行为具有直接查处职责或者行政处罚的实施机关。只要能够证明违法行为的线索已经进入到国家公权力机关的视野，而不仅仅属于个人知悉的范畴，就应当认定为违法行为被‘发现’。公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，这些机关对违法违纪行为只要启动调查、取证和立案等程序，均可视为“发现”。再如，(2020)川行终124号张某与四川某乐公司与四川省市监局行政纠纷案中，张某上诉称“发现”违法行为的主体应当且只能是行政机关，纪检监察机关不是行政主体。行政违法行为在追诉时效内被其他国家机关知晓的，应当经有权处罚的行政机关确认，否则就不属于行政处罚追诉时效中的“发现”，即谁处罚，谁“发现”。对此，二审法院认为关于《行政处罚法》第二十九条中“违法行为在两年内未被发现的”在本案的适用问题。2011年2月18日，张某、某乐公司串通竞买拍得案涉地块。2011年8月，省纪委接到群众举报，反映德阳市有关领导在国有土地使用权转让过程中指使房地产企业暗箱操作进行串通竞拍，省纪委在随即开展的相关调查核实工作中，发现老看守所地块等共五宗国有建设用地使用权招拍挂过程中存在恶意串通竞买行为，并于2017年8月15日通过省纪委驻原省工商局纪检组将案件移送至原省工商局，不违反《行政处罚法》第二十九条关于违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚的法律规定。

　　部分监管文件中亦对“发现”进行明确界定。《国家外汇管理局行政处罚办法(2022)》第二十一条规定：……第一款中所称的“发现”，是指由外汇局主动发现的，以启动检查、调查、日常监管、立案或取证等时间中最早记录的时间为准;由其他机关移送的，以该机关发现的时间为准;向外汇局举报，被认定属实的，以外汇局收到举报的时间为准。立案前已依法开展调查的，以立案前获取的证明材料中记载的最早时间为准。

　　三、“违法行为有连续或继续状态”的分析

　　(一)“连续状态”的认定及时效起算时间分析

　　原国务院法制办公室《对湖北省人民政府法制办公室〈关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示〉的复函》(国法函〔2005〕442号)中指出：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。《国家金融监督管理总局行政处罚裁量权实施办法》(国家金融监督管理总局令2024年第5号)(2024.05.01实施)第九条亦有规定：......违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。......违法行为的连续状态，指基于同一个违法故意，连续实施数个独立的违法行为，并违反同一个监管规定的情形。例如在(2015)浙行申字第266号新昌某燃气有限公司与绍兴市市场监督管理局行政处罚案件中，裁判文书载明：本案新昌某燃气有限公司虽先后与多个房地产开发企业签订了不同的天然气管道建设配套合同，但均存在收取每户1900元住宅小区管道燃气配套设施费以外其他费用的情况，均系基于“多收费”的同一主观故意。新昌某燃气有限公司的上述行为，系基于同一违法故意、连续实施数个独立的行政违法行为并触犯同一行政处罚规定的情形，属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的“违法行为的连续状态”。

　　(二)“继续状态”的认定及时效起算时间分析

　　《国家金融监督管理总局行政处罚裁量权实施办法》(国家金融监督管理总局令2024年第5号)第九条规定：......违法行为有继续状态的，从行为终了之日起计算(追诉时效)。......违法行为的继续状态，是指一个违法行为实施后，其行为的违法状态仍处于延续之中。例如：违法占有行为，公司登记过程中提供相关虚假材料，发布虚假广告后一直未予删除，抽逃出资一直未予纠正等。如何理解“行为终了之日”，即如何计算继续性违法行为的追诉时效的起算点问题，在部分行政实践过程中将其认定为纠正违法行为的做出之日。例如，原中国银监会于2015年回复原湖南银监局关于《关于行政处罚追究时效有关问题的请示》称：“你局来文所述案例中的发放贷款、代销保险产品行为，属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定的‘有继续状态’的行为，在贷款、代销保险产品收回或结清之前，应视为行为处于继续状态。上述行为如被确认违法、违规，对其行政处罚追究时效从贷款、代销保险产品收回或清算之日起计算”。再如，原国务院法制办公室《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》(国法函〔2006〕273号)中明确：公司登记管理条例对虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为的处罚，应当按照行政处罚法的有关规定办理。你局提出：虚报注册资本、虚假出资、抽逃出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的，视为违法行为的继续状态。如果违法行为的公司纠正其违法行为，并达到公司法规定的条件，且自该纠正行为之日起超过两年的，则不应再追究其违法行为。

　　四、“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的”的认定

　　2021年修订版《行政处罚法》在延续原有二年普通时效的基础上，于第36条增设五年特殊时效，亦即明确对涉及公民生命健康安全、金融安全等特定领域且造成危害后果的违法行为，其追诉期限延长至五年。

　　首先，如何精确界定“生命健康安全”与“金融安全”的实质范围。根据有关部门的意见，其中涉及公民生命健康安全的领域范围主要包含食品、药品、环境保护等;涉及金融安全的领域范围主要包含证券、银行、保险等金融管理领域。其次，如果行政违法行为未造成危害后果的，不适用5年的追责期限规定[2]。那么问题在于，如何准确理解和适用“造成严重危害后果”的违法行为。现行法律法规未对此提供明确的判断标准或细化指引，这一立法留白在赋予执法必要灵活性的同时，也带来了标准不统一、裁量权过宽等潜在风险，有待于通过后续的配套法规或司法解释等予以填补和澄清。

　　注释

　　[1]《行政处罚法(草案)》第三十四条违法行为在二年内未被有权机关发现的，不再给予行政处罚。对涉及公民生命健康安全的违法行为,在五年内未被有权机关发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。

　　[2]《中华人民共和国行政处罚法释义》许安标：第十四届全国人大常委会委员、宪法和法律委员会委员，全国人大常委会法工委副主任2021年，中国民主法制出版社。