目 录
一、引言
二、工程总承包概述
(一)概述
(二)性质
(三)合同范本
(四)FIDIC合同体系
三、工程总承包的合规要件
(一)参与时机
(二)资质要求
(三)施工资质
(四)设计资质
(五)分包要求
(六)招标要求
(七)联合体签约要求
(八)工程总承包单位总负责制
(九)政府投资项目，施工单位不得垫资建设
(十)政府投资项目与企业投资项目
(十一)垫资条款
(十二)硬垫资与软垫资
(十三)施工单位不得垫资的原因
(十四)承接政府投资垫资项目对总承包单位的影响
四、工程总承包的实务问题
(一)仅联合体牵头人签署合同之效力
(二)联合体中标，工程总承包合同能否分开签署?
(三)工程款能否统一由牵头人收取后转付?
(四)联合体连带责任对外承担对象
(五)工程总承包单位是否享有工程价款优先受偿权?
五、结论
参考文献
一、引言
正如本系列第一篇对施工合同的介绍，建设工程施工合同具有履约周期长、涉及主体多、条款复杂、环节众多的特点。尤其在药厂这类工艺复杂、标准严苛的工程建设中，项目组织模式的选择直接关系到项目投资、工期、质量与安全的全局管控成效。工程总承包EPC及其衍生模式EPCM(设计-采购-施工管理)作为国际通行的项目交付方式，因其能有效整合设计、采购与施工环节，实现单一责任主体对项目全过程负责，而在医药建设项目中日益受到青睐。
然而，相较于传统的施工总承包，工程总承包模式在合同法律性质、资质要求、风险分配、分包管理、价款结算等方面存在显著差异，衍生出更为复杂的法律问题。如何准确把握《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》等核心规定的要求，妥善应对联合体责任、政府投资项目垫资、工程价款优先受偿权等实践中的焦点与难点，成为项目建设单位和工程总承包单位必须审慎应对的关键课题。
本文聚焦于药厂建设项目中的EPC与EPCM模式，从工程总承包的概念、性质和合同类型出发，系统梳理相关法规政策中的合规要点，并深入剖析项目实操中的五种典型法律风险，为药厂建设各方参与主体提供切实可行的法律风险防控指引。
二、工程总承包概述
(一)概述
1.概念
工程总承包是指总承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
2.类型
根据承包范围的不同，工程总承包主要包括以下类型：
1)EPC(设计-采购-施工)
按照国办发[2017]19号《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(后简称为“办法”)第三条的规定，工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
这是最典型、责任范围最广的总承包模式。总承包单位(EPC Contractor)对项目的设计(Engineering)、设备材料采购(Procurement)、施工(Construction)三个阶段实行全面总负责，直至项目具备交付使用条件。
适用于工艺复杂、技术成熟、业主希望最大限度减少自身管理投入的工业项目，如化工厂、药厂、发电厂等。
2)PC(采购-施工)
总承包单位负责项目的设备材料采购(Procurement)和施工(Construction)，但不承担工程设计。项目的初步设计或施工图设计通常由业主另行委托的设计单位完成。
适用于设计工作相对独立、或业主已拥有成熟设计方案的项目，总承包单位的主要价值在于利用其采购和施工的整合优势。
3)DB(设计-施工)
总承包单位负责项目的设计(Design)和施工(Build)，但可能不包含主要工艺设备和关键材料的采购(这部分可能由业主自行负责或另行委托)。
适用于建筑功能明确、业主希望对部分重要设备或材料进行指定采购或控制的项目，如各类公共建筑、商业楼宇等。
3.工程总承包与施工总承包的区别
工程总承包与施工总承包最本质的区别在于，承包商承担责任的范围和基础不同，产生了两种工作逻辑，施工总承包的“按图施工”与工程总承包的“按约施工”。
(二)性质
关于工程总承包在合同属性上的界定，它属于无名合同、承揽合同还是建设工程合同?我们结合《中华人民共和国民法典》(后简称为“民法典”)进行分析：
从广义上看，根据《民法典》第七百七十条，工程总承包符合“完成工作并交付成果”的特征，具有承揽合同的属性。然而，第七百八十八条进一步将建设工程合同明确为“承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同”，并指明其包括工程勘察、设计、施工合同。同时，第七百九十一条直接在“建设工程合同”的章节下明确了“总承包人”的法律地位，从体系解释的角度看，立法者已将工程总承包合同纳入建设工程合同的范畴进行规范。因此，工程总承包合同在性质上应被认定为一种特殊的建设工程合同，而非单纯的无名合同。
基于上述定性，一个重要的程序性问题是：工程总承包合同纠纷是否适用建设工程合同的专属管辖规定?根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三十三条，不动产纠纷由不动产所在地人民法院专属管辖，而《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第二十八条将建设工程施工合同纠纷纳入不动产专属管辖的范围。工程总承包合同涵盖设计、采购、施工等多个环节，其纠纷能否整体适用不动产专属管辖，实践中可能存在不同观点，这需要在实务中予以特别关注。
(三)合同范本
为规范工程总承包实践，我国及国际工程领域已推出多类标准合同文本，主要包括：
1.建市[2011]139号
《建设项目工程总承包合同示范文本(试行)》(GF-2011-0216)(已废止)
2.建市[2020]96号
《建设项目工程总承包合同(示范本文)》(GF-2020-0216)
3.发改法规[2011]3018号
《标准设计施工总承包招标文件》
4.FIDIC《设计采购施工(EPC)/交钥匙工程合同条件》
(FIDIC银皮书)
(四)FIDIC合同体系
FIDIC(国际咨询工程师联合会)制定的合同条件在国际工程中被广泛采用，其中涉及工程总承包的主要版本包括1999版和2017版。
FIDIC系列合同中与工程总承包相关的有：
1.红皮书《施工合同条件》：土木工程施工合同条件
特征：雇主负责设计。
2.黄皮书《生产设备和设计-建造合同条件》：电气与机械工程合同条件
特征：总承包人负责设计。
3.绿皮书《简明合同格式》
特征：用于金额较小的工程或简单、重复性的小工程。
4.银皮书《设计采购施工/交钥匙项目合同条件》：EPC/交钥匙工程合同条款
特征：总承包人负责设计、采购、施工。
如上图所示，FIDIC合同条件的应用路径主要涉及建设工程规模、工程设计主体、工程合同类型等关键节点，从而产生不同合同条件的选择。
三、工程总承包的合规要件
(一)参与时机
根据《办法》第七条规定，建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包;其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。
因此，工程总承包通常适用于建设内容明确、技术方案成熟的项目，这类项目多采用固定总价投标方式。项目介入的时机可覆盖可行性研究、方案设计以及初步设计等不同阶段。相应地，在项目推进过程中需同步开展投资估算与概算的编制与审定工作，从而为工程总承包的顺利实施提供必要的技术经济依据。
(二)资质要求
根据《办法》第十条规定，工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。
同样，交通运输部令2015年第10号《公路工程设计施工总承包管理办法》第六条第一款规定，总承包单位应当同时具备与招标工程相适应的勘察设计和施工资质，或者由具备相应资质的勘察设计和施工单位组成联合体。
由此可见，当前并未设立全国统一的“工程总承包”资质，而是通过要求单位同时具备或联合具备设计与施工资质的方式，实现对工程总承包市场主体能力的管理与引导。
(三)施工资质
根据建市[2020]94号《建设工程企业资质管理制度改革方案》，当前工程施工资质包括下列四类：
1.综合资质(不分等级)
2.施工总承包资质(共13个，分为甲、乙两级)
3.专业承包资质(共18个，原则分为甲、乙两级，部分资质不分级)
4.专业作业资质(不分等级、备案制)
(四)设计资质
根据建市[2020]94号《建设工程企业资质管理制度改革方案》，当前工程设计资质包括下列三类：
1.工程设计综合资质
2.工程设计行业资质
3.专业和事务所资质
(五)分包要求
工程总承包项目严禁将设计或施工内容进行整体分包，主体结构及关键性工作也不得分包。
根据《民法典》第七百九十一条规定，禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。同时，国务院令第293号《建设工程勘察设计管理条例》第十九条规定，除建设工程主体部分的勘察、设计外，经发包方书面同意，承包方可以将建设工程其他部分的勘察、设计再分包给其他具有相应资质等级的建设工程勘察、设计单位。
(六)招标要求
根据《办法》第八条，建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。
以及第二十一条，工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标。
因此，工程总承包项目的招标管理贯穿发包与分包两个环节，其核心原则是：凡属法定必须招标的内容，不论处于总包还是分包层面，均应当依法进行招标。
(七)联合体签约要求
根据《办法》第十条，设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。
因此，联合体签约要求包括：
1.联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利;
2.联合体成员应当共同签订合同，不得仅由牵头人签署;
3.联合体成员之间应当互相承担连带责任。
(八)工程总承包单位总负责制
1.工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任。工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。
2.工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。
3.工程总承包单位应当依据合同对工期全面负责，对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，确保工程按期竣工。
4.工程保修书由建设单位与工程总承包单位签署，保修期内工程总承包单位应当根据法律法规规定以及合同约定承担保修责任，工程总承包单位不得以其与分包单位之间保修责任划分而拒绝履行保修责任。
(九)政府投资项目，施工单位不得垫资建设
根据《办法》第二十六条，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。
同时，国务院令第七百一十二号《政府投资条例》第二十二条规定，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设;以及国务院令第七百二十四号《保障农民工工资支付条例》第二十三条，政府投资项目所需资金，应当按照国家有关规定落实到位，不得由施工单位垫资建设。
(十)政府投资项目与企业投资项目
为准确理解前述关于禁止垫资等规定的适用范围，需首先明确政府投资项目与企业投资项目的界定标准。
根据《政府投资条例》第九条，政府投资项目是指政府采取直接投资方式或资本金注入方式进行投资的项目。
根据发改委令第2号《企业投资项目核准和备案管理办法》第二条，企业投资项目是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目，包括企业使用自己筹措资金的项目，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目。
需要特别说明的是，当政府资金以投资补助、贷款贴息等形式投入企业投资项目时，并不会改变该项目作为企业投资项目的根本属性。
(十一)垫资条款
为进一步明确前述禁令中所指的“垫资”行为的具体认定标准，相关部门规范性文件对其作出了细化界定。
根据建市 [2006] 6号《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》第一条，带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款(不含合同约定的质量保证金)，由建筑业企业垫款施工。
对此，财建 [2004] 369号《建设工程价款结算暂行办法》第十二条、第十三条，进一步规定了工程预付款、进度款支付比例：包工包料工程的预付款按合同约定拨付，原则上预付比例不低于合同金额的10%，不高于合同金额的30%;根据确定的工程计量结果，承包人向发包人提出支付工程进度款申请，14天内，发包人应按不低于工程价款的60%，不高于工程价款的90%向承包人支付工程进度款。
(十二)硬垫资与软垫资
基于上述支付标准，实践中出现的垫资行为可进一步区分为“硬垫资”与“软垫资”两种形态。
1.硬垫资
是指明确约定建设单位支付预付款比例低于10%或工程进度款比例低于60%;相对显性，直接违反了部门规章的强制性比例要求。
2.软垫资
具有隐蔽性，分为两种情形：
1) 建设单位与工程总承包单位约定正常支付预付款及工程进度款，但对于逾期支付前述款项按照一定利率约定逾期违约金或利息;
2) 建设单位与工程总承包单位约定正常支付预付款及工程进度款，但对于预付款及工程进度款以外的部分需待工程竣工验收后分几年延期支付。
(十三)施工单位不得垫资的原因
禁止政府投资项目由施工单位垫资建设，其一，为了遏制政府隐性债务，维护国家金融安全，避免触发系统性金融风险;其二，为了防止拖欠农民工工资：保护社会弱势群体，维护社会稳定。
(十四)承接政府投资垫资项目对总承包单位的影响
从司法层面来看，总承包单位首先要确定总承包合同的性质。如果因垫资导致合同无效，根据《民法典》第七百九十三条，建设工程施工合同无效,但是建设工程经验收合格的,可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人。虽然承包人可以请求参照合同约定折价补偿，但这意味着其将无法主张原合同约定的工程款利息、违约金等全部预期利益，法律地位显著弱化。
从实质风险来看，总承包单位将面临双重挑战。其一，严格遵循《中华人民共和国预算法》 “先预算、后支出”的原则，垫资行为本身可能意味着项目资金并未真正足额纳入预算保障，导致工程款支付存在不确定性。其二，地方政府隐性债务压力巨大，垫资承包会使总承包单位直接暴露于紧张资金面之下，面临工程款结算难、回收周期长等问题。
四、工程总承包的实务问题
(一)仅联合体牵头人签署合同之效力
在实践中，若仅由联合体牵头人代表签署工程总承包合同，其法律效力需结合《联合体协议》的授权内容进行判断，即协议中其他联合体成员是否有明确授权。如有，则合同对全体联合体成员具有法律约束力;反之，则合同对牵头人具有法律约束力，对于其他成员未必。
由此引申出的问题是，中标后合同是否成立?若招标文件中有类似表述：联合体牵头人合法代表联合体各成员负责本招标项目投标文件编制和合同谈判活动，并代表联合体提交和接收相关的资料、信息及指示，并处理与之有关的一切事务。则可以视为建设单位对牵头人代表权的认可，但为防范风险，仍建议联合体各方共同签署合同。
(二)联合体中标，工程总承包合同能否分开签署?
根据《办法》第十条，联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。如果分开签署，不符合工程总承包的特性，容易被法院认定为单独的建设工程施工合同、设计合同或者采购合同，从而丧失工程总承包模式的法律和政策优势。
(三)工程款能否统一由牵头人收取后转付?
工程总承包项目中的工程款通常包括设计费、施工款、采购款等。
由牵头人统一收取后转付，只要符合合同约定，法律上并无限制。但往往为财税方面需要，牵头人会额外与其他联合体成员签署协议，要注意该协议的名称及内容，避免违法分包。
(四)联合体连带责任对外承担对象
根据《民法典》第一百七十八条，连带责任，由法律规定或者当事人约定;以及《中华人民共和国招标投标法》第三十一条，联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。
因此，对建设单位(业主)，联合体各方依法须就工程总承包项目承担连带责任;而对于分包商、材料设备供应商等第三方，其责任承担方式则主要依据联合体协议的具体约定，如无特别约定，联合体各方通常无需对其承担连带责任。
(五)工程总承包单位是否享有工程价款优先受偿权?
工程价款优先受偿权的设立是为了保障建筑工人劳动报酬，其范围通常限于“建安工程款”，而单纯的设计费、勘察费一般不被纳入优先受偿范围。
对于工程总承包模式而言，若合同价款为包含设计、采购、施工在内的整体费用，实践中对于其中涉及施工的建安工程部分对应的价款，有可能被认定享有优先受偿权，但还需要通过合同或司法裁量予以明确，整体主张存在一定不确定性。
五、结论
EPC及EPCM模式凭借其整合设计、采购、施工环节与明确单一责任主体的优势，已成为提升项目管控效能的重要选择。项目各方必须严格遵循《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》等法律法规，注意发包时机、双资质要求、联合体责任、禁止垫资到分包招标等法律要件，明确风险分配，并加强过程管理，以有效防控工期、质量、安全及价款结算等方面的法律风险。从而保障项目顺利实施，推动行业健康、规范发展。
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※天牧生命科学法律团队黄瑶对本文亦有贡献
参考文献
[1] 国办发[2017]19号《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》
[2]《中华人民共和国民法典》
[3]《中华人民共和国民事诉讼法》
[4]《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》
[5] 建市[2011]139号《建设项目工程总承包合同示范文本(试行)》(GF-2011-0216)
[6] 建市[2020]96号《建设项目工程总承包合同(示范本文)》(GF-2020-0216)
[7] 发改法规[2011]3018号《标准设计施工总承包招标文件》
[8] FIDIC《施工合同条件》
[9] FIDIC《生产设备和设计-建造合同条件》
[10] FIDIC《简明合同格式》
[11] FIDIC《设计采购施工/交钥匙项目合同条件》
[12] 交通运输部令2015年第10号《公路工程设计施工总承包管理办法》
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[14] 国务院令第293号《建设工程勘察设计管理条例》
[15] 国务院令第712号《政府投资条例》
[16] 国务院令第724号《保障农民工工资支付条例》
[17] 发改委令第2号《企业投资项目核准和备案管理办法》
[18] 建市[2006]6号《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》
[19] 财建[2004]369号《建设工程价款结算暂行办法》
[20]《中华人民共和国预算法》
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