摘要：2024年美国财政部颁布的最终规则和2025年特朗普政府公布的“美国优先投资政策”总统备忘录全面升级了美国外资安全审查制度，对中国企业具有较强的针对性，给中国企业赴美投资带来了诸如特定行业上市门槛提高、投资成本显著上升、交易风险与不确定性加剧等挑战。对此，中国企业应在内部建立健全风险预防体系，并充分运用法律救济手段维护自身海外投资利益。
关键词：外资安全审查制度、赴美投资、企业合规
一、引言
近几年，中国企业对外投资规模持续扩大，不仅显著提升了中国企业的国际竞争力和中国国家在全球经济的影响力，更为世界贸易增长与产业链优化注入新动能。2025年全国两会期间，“企业出海”作为重要议题引发了广泛的讨论，多位人大代表、政协委员围绕如何构建高质量出海路径、完善风险防控机制、培育国际竞争新优势等维度提出建议。然而，在逆全球化思潮涌动与大国战略竞争深化的双重背景下，海外投资环境呈现出前所未有的复杂性与不确定性，中资企业海外投资面临日益严峻的制度性挑战。美国为维护自身的霸权地位，遏制中国经济、科技崛起，持续以“国家安全”为由不断强化外资审查制度，限制中国企业拓展海外市场，围剿之势愈演愈烈。2024年11月18日，美国财政部发布一项最终规则——《处罚条款、信息提供、风险缓解协议谈判及外国人某些投资和房地产交易程序》(Final Rule: Amendments to Penalty Provisions, Provision of Information, Negotiation of Mitigation Agreements, and Other Procedures Pertaining to Certain Investments in the United States by Foreign Persons and Certain Transactions by Foreign Persons Involving Real Estate in the United States)，旨在增强美国外国投资委员会(CFIUS)的审查程序，同时强化其在处罚和执行方面的权力。美国财政部称这项最终规则是自2018年《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)实施以来，CFIUS监管和执行条款的首次重要实质性更新，进一步巩固了其作为保护美国国家安全的重要机构的角色。2025年2月21日，美国总统特朗普签署了名为《美国优先投资政策》(America First Investment Policy，“AFIP”)的总统备忘录。这一政策以“国家安全”为名，直指中美双向投资限制，是美国系统性遏制中国技术崛起的又一关键动作。本文聚焦分析美国外资安全审查制度的最新演进及其给中资企业带来的挑战，并探析应对措施以期为中资企业赴美投资提供实践指引。
二、美国外资安全审查制度的最新全面升级
美国外资安全审查制度处于不断发展变化之中，对新兴市场国家和发展中国家产生较大影响。1988年美国国会通过《埃克森—弗洛里奥修正案》，首次确立在美并购投资的国家安全审查制度和流程;2007年的《外国投资与国家安全法》(FINSA)扩大了国家安全的具体范畴;2018年美国参众两院通过《外国投资风险审查现代化法》(FIRRMA)，此次全面系统的修订，是美国外资安全审查制度十几年来最大规模的改革，2020年的《关于外国人在美国进行特定投资的规定》等条例(简称“实施条例”)和2022年的14083号行政命令均是在此基础上的更新。
2024年11月18日，美国财政部颁布了一项最终规则——《处罚条款、信息提供、风险缓解协议谈判及外国人某些投资和房地产交易程序》，旨在增强美国外国投资委员会(CFIUS)的审查程序，同时强化其在处罚和执行方面的权力。美国财政部称这项最终规则是自2018年《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)实施以来，美国政府对CFIUS规定中的监管和执行条款进行的首次实质性更新。此次最终规则是在2024年4月公布的拟议规则基础上，结合公众反馈后进行修订的，将于联邦公报发布后30天，即2024年12月6日正式生效。美国财政部CFIUS预计将更频繁地运用新的执法工具，提升其对国家安全威胁的应对能力，同时为外资交易提供更加清晰和可预测的监管框架。最终规则中的主要变化包括以下六方面内容：
1.扩大信息要求范围：CFIUS现被授权在更广泛的情境下要求交易方和其他相关人员提供必要的信息，特别是针对未主动向CFIUS提交申报的交易。这一变化有助于CFIUS更加全面地评估是否存在国家安全风险，以及相关交易是否属于必须申报的“覆盖交易”。
2.授权设定响应时间框架：CFIUS常务主席(Staff Chair person)被赋予权力，可根据案件实际情况设定交易各方对风险缓解提案的响应时间框架。这一措施旨在确保交易审查和风险缓解谈判能够在法定期限内完成，从而提高CFIUS应对潜在国家安全风险的效率。
3.扩大民事处罚范围：CFIUS将能够在更多情形下对虚假陈述或重大信息遗漏的行为实施民事处罚。这包括交易方在申报之外，或者在合规性监督与信息要求的响应过程中存在的不实或遗漏行为。
4.大幅提高罚款上限：针对违反相关法律法规、缓解协议或命令的行为，CFIUS将最高罚款额度提高到500万美元，并引入新的方法计算针对缓解协议或命令违约行为的罚款。例如，罚款金额可以基于交易价值、交易方在美业务的价值，或其他可量化标准择高适用。这一调整意在增强处罚的威慑作用，确保各方履行合规义务。
5.扩大传票使用权限：在评估未申报交易的国家安全风险时，CFIUS现可更灵活地运用传票权力，以获取必要信息。这一变化加强了CFIUS的调查能力，使其能够更有效地识别潜在风险。
6.延长复议请求时限：最终规则延长了交易方提交罚款复议请求的时间，同时给予CFIUS更充裕的时间回应复议请求。在特殊情况下，双方可书面协议进一步延长时间。这一调整提高了程序的公平性，同时确保CFIUS能够审慎评估复议请求。
2025年2月21日，特朗普政府发布了一项名为“美国优先投资政策”(America First Investment Policy)的总统备忘录(以下简称“备忘录”)。备忘录要求相关联邦机构(包括国务院、财政部、国防部、商务部、美国贸易代表办公室等)的负责人调整外国投资政策，保护美国的经济和国家安全，并扩大了CFIUS的管辖权范围：
1.扩大针对中国投资的行业限制
根据备忘录要求，美国外国投资委员会(CFIUS)的审查范围将突破现行制度对关键技术、关键基础设施及个人敏感数据的核心关注，进一步向医疗、农业、能源、原材料及其他战略行业延伸。这一调整标志着CFIUS管辖权的横向扩展，将国家安全审查的触角深入更多经济领域，形成跨行业全覆盖的监管格局。备忘录还意图扩大“新兴和基础”技术类别现有定义所涵盖的范围，扩大CFIUS的强制申报范围，使其能够根据技术发展动态调整监管重点。
2.扩大CFIUS对来自中国的绿地投资的管辖权
备忘录首次明确将绿地投资(不并购当地已有业务，而是投资新建企业)纳入CFIUS审查框架，这是CFIUS审查制度从诞生之日就从未覆盖的领域。然而，其适用范围目前仍存在模糊性：这种扩张是一种全面扩张(所有赴美绿地投资都纳入CFIUS管辖范围)，还是有限度的扩张(只有具体国家、特殊行业的绿地投资才纳入CFIUS管辖范围)，最终界定仍有待后续法律法规的出台。
3. “第三国”风险
备忘录强调，中国试图利用投资第三国投资基金来间接获取美国知识产权和技术。对这些“第三国风险”的审查是CFIUS多年一贯的审查特色，CFIUS将继续审查交易方与外国对手国家的直接和间接联系。这一点可能对在中国内地有重大投资的共同投资者以及与伊朗和其他外国对手有潜在联系的共同投资者产生巨大的审查影响。
4.农用地交易的管控
目前，CFIUS的管辖权范围是包括涉及位于在美国特定机场、海港和军事设施周边房地产的交易的。此次备忘录又明确提及涉及农田的交易也要纳入CFIUS审查范围。在美国，不少企业用地按照规划目的是属于农用地的，虽然并未主要用在农业生产上。按照备忘录的指引，此后中国企业在美投资项目中，如收购或承租这样的土地，将受到CFIUS的管辖。尤其是，此前各州限制中国企业和个人获得不动产，常利用农地为切入点，联邦法规对此一直沉默。现在如果联邦层面立法明确限制中国投资农地，则必然会反过来鼓励美国各州，再掀起一轮限制中国企业和个人投资或持有不动产的浪潮。
5.人才与运营审查潜在规则
备忘录还提及要通过CFIUS限制外国对手取得美国在人工智能等敏感技术领域的“人才与运营”。这可能衍生出新的审查要求：在交易审查阶段，投资者需向CFIUS披露在美招聘计划的具体岗位、人员国籍构成及技术资质;对于涉及核心技术的研发岗位，CFIUS可能要求设置雇佣限制条款(如禁止雇佣具有特定国家背景的科研人员);甚至可能追溯审查企业现有员工的背景信息。此类规则若落地，将实质影响中资企业在美研发团队的组建与运营。
6. CFIUS缓解措施协议实施方式的转变
在以往的CFIUS审查中，CFIUS会允许某些外国投资者通过签署缓解协议而获得CFIUS批准，并在协议中明确合规要求。备忘录指出，应简化缓解协议，聚焦具体的、可执行的行动，避免无限期的、昂贵的合规义务，提高审批效率。
随着中美贸易持续摩擦及在科技领域竞争的较量，作为全球最早建立对外国投资实施安全审查制度的美国，通过规则修订不断收紧外资对美投资审查。最终规则和备忘录提升并巩固了CFIUS作为维护美国国家安全的“守门人”的角色。
三、美国外资安全审查制度全面升级对中资企业投资带来的挑战
(一)特定行业上市门槛提高
无论是最终规则还是新发布的备忘录均强调，特朗普政府将运用一切法律工具，包括通过CFIUS，来限制中国相关人士对美国技术、关键基础设施、医疗健康、农业、能源、原材料或其他战略领域的投资。除此以外，特朗普政府还将与国会一起，寻求进一步强化CFIUS的权限，特别是在“绿地投资”和“新兴基础技术”领域以及敏感技术(特别是人工智能)领域对包括中国在内的所谓“外国对手”在美国的投资进行审查的权限。中国企业在申请在美上市及融资时，如果涉及上述敏感领域或其业务被认定与军民融合存在紧密联系，就可能遭遇来自美国监管部门的严格审查。对于部分偏向国企背景或涉及敏感行业(如芯片研发、人工智能、大数据)的公司，安全审查的门槛将更高。例如，2018年9月，北京某信息技术公司完成对美国某信息服务公司收购。在收购完成18个月之后，美国总统于2020年3月发出总统令，以国家安全为由禁止此项交易，并要求该信息技术完全转让美国某信息服务公司股份。鉴于该信息服务公司为酒店提供的管理系统可以帮助跟踪预订情况和记录客房库存，意味着该公司可能会处理大量敏感的个人数据以及与旅行相关的位置信息。对该交易的国家安全顾虑很可能基于对包括美国公民的身份、位置数据、行程安排、联系方式等敏感个人数据的掌握。中国企业可能因政策限制而更难通过投资或合作获取美国技术和资源来提升自身竞争力。此外，中国公司通过在美国设立研发中心或与美国的大学和研究机构合作，获取美国技术和知识产权的途径预计也会受到进一步的限制。如此一来，相关领域的中国公司在美国的投资、并购活动亦将面临更严格的限制。
(二)投资成本显著上升
美国提高外资审查门槛直接导致中国企业赴美投资的综合成本大幅攀升。在程序层面，美国外国投资委员会(CFIUS)不仅延长了审查周期，还新增了强制性申报要求，迫使企业投入更多时间和资金应对复杂的法律流程。例如，企业需支付美元聘请专业律师团队、游说机构及第三方评估机构，以准备合规材料并应对潜在问询。对于中小企业而言，资金滞留和融资成本上升的问题尤为突出，项目拖延可能导致市场机会流失，甚至影响企业整体资金链安全。此外，审查的不可预测性增加了企业前期风险评估的难度，进一步推高了隐性成本。
(三)交易风险与不确定性加剧
美国外资审查趋严显著放大了中国企业的交易风险。CFIUS对涉及关键技术、基础设施或数据领域的投资采取“有罪推定”逻辑，导致交易失败率上升。例如，2016年，CFIUS以“预想不到的担忧”为由，封杀了荷兰飞利浦集团将旗下照明业务部门(位于加州)以33亿美元出售给中国买家的交易。2018年1月3日，阿里巴巴集团旗下某金融科技公司和美国汇款公司速汇金共同宣布，因未能获得美国监管部门的批准，相关并购事宜正式终止。为了消除CFIUS对“国家安全”的顾虑，该金融科技公司先后3次提交资料，据理力争，但始终未获放行。该金融科技公司向速汇金支付3000万美元解约金，并错失跨境支付市场的战略布局机会。即使交易通过审查，美方也常附加严苛条件，如要求中方放弃董事会席位、限制技术访问权限或强制剥离特定资产。这种不确定性削弱了中国企业在谈判中的地位，部分美方企业甚至借审查压力迫使中方降低估值或让渡核心利益。
四、美国外资安全审查制度全面升级下中资企业应对挑战的法律策略
(一)建立健全全链条式风险监管体系
越来越多的中资企业积极对外投资，但其采用的方法是一种粗糙的、“一头冲”的投资方式，没有做好充分的调查和准备。2018年以来，我国愈加强调企业合规，先后发布了《中央企业合规管理指引(试行)》《中央企业合规管理办法》等文件，为中资企业走向国际市场做好管理、提供支持。为提高赴欧投资的成功率、尽可能降低欧盟外资安全审查变革后的交易成本，中资企业应当在企业的合规体系中建立投资的全链条式监管。
未来中国企业在赴美投资、并购企业之时应当对照最终规则进行更审慎的评估，如果未能主动提交申报并获得CFIUS的批准，将会导致投资者面临安全审查导致的潜在撤资和罚款风险。以外资安全审查程序为线索，在落入外资安全审查框架前，中资企业应当与投资目的地使领馆保持信息沟通，对美国相关法律进行详尽研究。进而，考察自身是否符合美方的外资安全审查接收要求，或者通过内部架构调整提高自身的审查通过率，必要时可聘请行业专家提供方案。在外资安全审查进行时，中资企业应当积极履行义务，向东道国外资安全审查机构提供相关信息，避免因信息沟通不畅招致失败;同时，应对企业重要的科技人员、研发项目、旗舰产品等设置机密信息和敏感文件的加密分级保护，避免企业内部资料在外资安全审查过程中泄露隐私数据、商业机密，乃至影响我国的安全和经济利益。此外，中资企业应当警惕美方较长战线的外资安全审查步骤，每次资料递交后以及东道国外资安全审查机构信息披露后都应进行阶段性利益评估，在投资预估利益远小于通过审查所耗费的成本时，应果断申请撤回投资申报及时止损。
(二)充分运用法律救济手段维护自身投资利益
近年来，越来越多的中国企业开始拿起法律武器维护海外投资利益，并积累了一定经验。例如，中国某大型重工集团诉奥巴马一案，该重工集团在美关联公司的诉讼请求得到了哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院的支持。但这只是少数案件的成功，总体上看，中国企业在海外诉讼中积极起诉的案件不多，胜诉的案件就更少，实践中存在因为不规范的操作或者习惯导致的证据准备不充分而败诉的现象。在美国政府明确违反其国内法的前提之下，中国企业可依据或运用美国国内的法律途径或司法途径维护自身的权利。从目前来看，中国企业重点针对其行政权诉诸司法，而就立法权的挑战，可以从华为诉美国等案件来看，难度是相对比较大的。但总之，中国企业在面临法律风险时，应积极利用好境内外各种法律资源，主动提起法律抗辩，寻求法律救济，有效维护自身的海外投资利益。
美国外资安全审查制度的全面升级，标志着其国家安全与经济竞争战略的深度绑定，通过扩大管辖权、强化执法权力、提高违规成本等方式，系统性遏制中资企业对美投资。从2024年《最终规则》到2025年《美国优先投资政策》，美国将CFIUS的审查范围从关键技术、基础设施延伸至医疗、农业、能源等战略行业，首次将绿地投资纳入审查框架，并加强对农用地交易、第三国间接投资及敏感技术领域人才雇佣的管控。这一系列制度升级不仅推高了中资企业的行业准入门槛，还导致投资成本激增与交易风险加剧，凸显了中资企业在美投资的脆弱性与不确定性。面对这一复杂局面，中资企业需以合规为基石，构建涵盖事前评估、事中应对与事后救济的全链条风控体系，灵活运用法律工具维护权益。在逆全球化与大国博弈交织的背景下，中资企业唯有兼顾风险防控与战略韧性，方能在美国日益收紧的审查环境中实现可持续发展，为全球化布局开辟新路径。