在欧盟、美国以及其他经济体对既定国家实施经济制裁，尤其是涉及到经济制裁的域外效力(或二级制裁)的背景下，基于我国企业与欧美经济体的技术合作、商业合作等基础，对被制裁地区的交易对手的制裁风险筛查需求变得越来越重要。在商业实体进行交易对手的被制裁的风险筛查时，除了进行各国/经济体的制裁名单检索之外，往往会遇到50%规则的进一步制裁风险的筛查问题。简单而言，50%规则即，如果被制裁的主体持其他商业实体股权或控制权达到50%以上，则被持股50%以上的主体也将受到同等的制裁效果。然而，在欧洲和美国主要管辖权下，50%规则的标准不尽相同。本文试图就美国、欧盟和英国三个法域的50%规则进行收集和对比，从而对制裁合规问题进行进一步讨论。
一、 美国50%规则
美国的制裁政策采取较为明确的“50%规则”，即被列入制裁清单的实体，在其他实体中，间接或累计持有50%及以上的财产或权益，则该被投资的实体也承担同样的制裁效果。美国规制50%规则主要有美国财政部于2014年8月13日签发的“关于财产和财产权益被冻结者所拥有的实体的修订指南”[1](下称“指南”) 以及作为执法机构的外国资产管理办公室Department of the Treasury’s Office of Foreign Assets Control (OFAC) 在其官网公布的50%规则适用的常见问题[2]。
笔者将尝试通过拆解50%规则中的概念，来解读该规则。根据上述两部分50%规则的依据：
关于“资产”(Property)：根据外国资产管制办公室管理的行政命令或条例，被制裁的财产的定义很广，包括任何财产或财产权益，无论是有形的还是无形的，包括现有的、未来的或有的权益。受冻结的财产权益包括任何性质的直接或间接权益。
结合50%规则进行归纳，也就是说，在衡量某一实体是否因其持股50%及以上的被制裁股东而“连坐”受到制裁时，该50%的计算，是按照前述广泛的定义进行的，即无形权益、未来或有权益、间接权益如超过50%，都可能受到牵连而受到制裁。
关于“持有”：持有的计算方法，即由一名或多名被制裁人员直接或间接合计拥有50%或以上股份的任何实体本身即被视为被制裁方。无论该实体本身是否被列入外国资产管制处的特别指定国民(SDN)名单，该实体的财产和财产权益均被封锁。
关于“制裁”：制裁本身是个较为宽泛的概念，虽然在在不同法域下，执法机构对于制裁的方式不同，用词也不同。在美国管辖权下，主要使用“封锁”(block)的概念。而“封锁”之意，即为禁止受美国管辖3的个人和实体与之进行交易。
关于50%以下：根据OFAC对50%规则的常见问题答复第398问 ，OFAC敦促和建议对与受制裁股东持股未超过50%，但持有重大关键所有权利益的非制裁实体进行交易时，采取注意和谨慎态度。因为根据指南的规定，该类非制裁实体可能后续被OFAC采取强制措施，即适用制裁结果。
在应对实践中多种多样的持股结构和研判具体情况过程中，OFAC作为执法机构也通过问答形式确定了一些情况的处理原则。以下列举几个高频问答的情形：
问答398: 是否认为由一名或多名被制裁人员行使控制权，但不持有50%或更多股份的实体属于被制裁的实体?
回答为否。因为50%规则仅对所有权适用，并不单独对控制权适用。即含制裁因素50%以上的控制权并不自动触发制裁结果。
问答399：判定一个实体是否被制裁时，是否将所有被制裁的所有权利害关系进行汇总计算?
回答为是。如果被制裁实体X拥有实体 A 25%的股份，被制裁实体Y拥有实体A另外 25%的股份，实体A即被视为受制裁。这是因为实体A被一个或多个受制裁实体合计拥有 50% 或以上的股份。为计算总体所有权，根据外国资产管制处不同制裁计划被制裁者的所有权权益将被合并计算。
问答400：如果一名或多名被制裁个人(受封个人)控制一个实体，但不拥有该实体 50%或以上的股份，则外国资产管制处的 50%规则不适用。当被制裁的个人代表其控制的非被制裁的实体行事时(例如，被制裁的个人是非被制裁实体的高管，并代表非被制裁实体签署合同)，是否可以参与涉及该被制裁个人的谈判、签订合同或处理交易?
外国资产管制处的制裁一般禁止在未获得外国资产管制处授权的情况下直接或间接涉及被制裁个人的交易，即使被制裁个人是代表非被制裁的实体行事。因此，美国人在与有受封个人参与的非受封实体开展业务时应小心谨慎;例如，美国人不得签订由制裁个人签署的合同。
问答401：“50% 规则 ”规定，由一名或多名受制裁人员直接或间接合计拥有50% 或以上的实体的财产和财产权益被视为受制裁(被封锁)。外国资产管制处如何解释与某些复杂所有权结构有关的间接所有权?回答：列举五种情形如下：
举例一：被制裁人X拥有实体 A 的 50%股份，实体A拥有实体B的 50%股份。实体B 被视为被制裁。这是因为被制裁人X间接拥有实体B的50%股权。此外，被制裁人X拥有实体A的50%股权使实体A成为被制裁人。反过来，实体A拥有实体B的50%的所有权也使实体B成为被制裁实体。
举例二：被制裁人X拥有实体A和实体B各50% 的股份。实体 A 和 B 各拥有实体 C 的 25%。则C视为被制裁实体。这是因为，通过对实体 A的 50% 的所有权，被制裁人X被认为间接拥有实体C的25%;通过对实体B的50%的所有权，被制裁人X被认为间接拥有实体C的另外25%。由于实体A和实体B合计拥有50%的股权，实体C也被视为被制裁实体，而实体A和实体 B 本身也是被制裁实体，因为被制裁人X各拥有50%的股权。
举例三：被制裁人X拥有实体 A的50%股份和实体B的10%股份。实体A还拥有实体B 40% 的股份。实体B被视为被制裁。这是因为，通过持有实体A的50%股权，被制裁人X 被视为间接持有实体B的40%股权。加上被制裁人X直接持有B公司10%的股份，被制裁人X对B公司的总所有权(直接和间接)为 50%。由于被制裁人X和实体A 合计拥有实体B的50%的所有权，实体B也被制裁，而这两个实体本身都是被制裁人。
举例四：被制裁人X拥有实体A的50%股份和实体B的25%股份。实体A和B各拥有实体C的25%股份，但实体C不受制裁。这是因为，尽管被制裁人X通过其对实体A的 50%的所有权被视为间接拥有实体C的25%，但实体B并非由被制裁人X拥有50%或更多，因此被制裁人X并不被视为通过其对实体B的部分所有权间接拥有实体C的任何股份。实体A本身也是被制裁人，但其对实体C的所有权不等于或超过50%。
举例五：被制裁人X拥有A实体25%的股份和B实体 25% 的股份。实体A和B各拥有实体C的50%股份，但实体C不受制裁。这是因为被制裁人X分别拥有实体A和实体B的25% 的股份，但未达到 50%。因此，实体A和实体B均未被制裁，被制裁人X也未被视为通过其对实体A或实体B的部分所有权间接拥有实体C的任何股份。
结合美国相关关制裁规制和执法问答，美国50%规则可概括为：
1)如果一个实体，其受制裁股东资产或权益，占50%或更多，不论该股东是直接或间接持有，单独持有或与其他受制裁股东合计持有，则该实体都被视为受制裁(被封锁)实体，不论其是否被列入制裁名单当中;
2)上述1)中的资产或权益包括财产或财产权益，无论是有形的还是无形的，包括现有的、未来的或有的权益;
3)对于两个或两个以上以上被制裁股东在实体当中的股权占比，进行累加计算。即当两个或两个以上股东在实体中累计的股权比例为50%或更多，则该实体被制裁;
4)对实体的控制权不当然作为审查维度(高频问答398,399)，但控制权(或管理权)仅仅是不会“自动”适用而导致制裁结果，在不同情形下，也可能成为审查标准;
5)对于未超过50%持股，但持有重大关键所有权利益，或可能不通过持有主要所有权利益的方式进行控制的非制裁实体进行交易时，采取注意和谨慎态度，因为可能会在后续调查中被列入制裁。而这种情况也可能于上述第4)中所总结的情况相关联。
二、 欧盟制裁50%规则
在欧盟的制裁立法中，也有明确的50%规则。包括11623/24 号制裁限制性措施Restrictive measures (Sanctions) 及该文最佳实践更新[4](下称“最佳实践”) 15598/17号制裁指南 Sanction Guidelines(下称“制裁指南”)[5]，以及相关执行的常见问答[6]等。
根据制裁指南第55条,最佳实践第63的内容，在进行制裁判定时，须对包括实体所有权和控制权[7]在内的多个因素进行充分的考虑。
其中55a条对“所有权”控制进行了规制，即在评估一个法人或实体是否为另一个人或实体所拥有时，应考虑的标准是拥有一个实体50%以上的所有权或拥有其多数股权。如果符合这一标准，则认为该法人或实体为他人或实体所有。就50%标准，最佳实践第63条第一款进一步规定，50%包括本数。同时，最佳实践第63条第二款[8]进一步明确，在评估所有权时，应考虑实体的总体所有权。例如，如果一个被制裁人拥有该实体 30%的股份，另一个被制裁人持有该实体25%的股份，则该实体原则上应被视为由被制裁人拥有，即受到欧盟制裁。
制裁指南第55b条详细列举了8项被制裁人因“控制”实体，而将该实体予以制裁的情形。总结其中判定为“控制“的情形包括：拥有对多数管理层、监事主体的任免权;根据与股东协议获得对实体多数表决权;根据协议或章程，获得对实体的支配性影响;有权支配实体的全部或部分财产;统一管理实体业务和账务，并有权承担该实体债务或对其提供担保等。
值得注意的是，虽然不论是最佳实践还是制裁指南，在欧盟成员国都不具有直接的强制力，如最佳实践第3条所述“最佳实践应被视为根据适用的欧盟法律和国家立法有效实施限制性措施的一般性建议，并非详尽无遗。它们不具有法律约束力，不应被理解为建议采取任何与适用的联盟或国家法律(包括有关数据保护的法律)相抵触的行动。”但是，由于欧盟对于制裁强制措施已经完成了相应的立法[9]，并且要求成员国于2025年5月20日之前完成国内的相应措施执行，故对于商业主体来说，欧盟制裁合规的相关指引具有较强的合规指导价值。
总结上述规则，欧盟制裁50%规则可以解读为:
1) 从所有权角度来说，被制裁人员持有一个实体50%及以上股权，或在一个实体中，存在多个被制裁人员持股，且持股比例超过50%;
2) 从控制权角度来说，当符合制裁指南第55b条的规定，则会受到连带制裁。
三、英国50%规则
英国在退出欧盟后，进行了脱欧相关的系列管理性法规的立法，制裁相关的法规也在前述立法之列。其中，虽然英国制裁法规以国别分立的方式呈现，但就上述所有权、控制权等概念的确定，都以同样的标准体现在不同国别的规定中。以英国对俄罗斯制裁为例，《2019 年俄罗斯(制裁)(欧盟退出)条例》 ( The Russia (Sanctions) (EU Exit) Regulations 2019下称“俄罗斯制裁条例”)[10]第7条对直接和间接所有和控制进行了定义。具体而言，如果一个人员对另一个实体满足以下任意一个条件(或两个条件都满足)，则该人员则被认定为对该实体为“直接或间接所有或控制”进而使该实体满足被指定(Designated/被制裁)的标准[11]：
条件一：该人员直接或间接持有实体的50%以上的股份，且直接或间接持有实体50%以上的表决权或有权直接或间接持有任命或罢免实体中董事会多数董事;
条件二：有理由认为该人员将能够在大多数情况下或在重要方面以任何方式直接或间接地达到实体的相关事务是按照该人员的意愿进行的结果。
就具体执行层面，英国制裁执法机关金融制裁执行办公室Office of Financial Sanctions Implementation (OFSI)的常见问答[12]方式给出合规参考依据。
常见问题4：如果两个或两个以上被指认者分别是一个非被指定(被制裁)的小股东，但他们的合计所有权超过该非被指定(被制裁)者的 50%，就俄罗斯制裁条例而言，该非被指定(制裁)者是否应被视为由一个被指定(被制裁)者拥有?对此，OFSI的回复是，在对所有权或控制权进行评估时，OFSI不会将不同的被指定(制裁)者们在一家公司的持股合并计，除非股份或权利受制于被指定(被制裁)者之间的联合安排，或一个被指定(被制裁)者控制另一个被指定者的权利。
上述OFSI的回复明示了其执法标准“所有权或控制权“的标准。而此标准在英国制裁立法中有所体现。
综合上述，就50%规则而言，英国的立法和执法规则可以总结如下：
1. 被制裁人员对实体的所有权比例和控制权比例都是明确的审查要素;
2. 不同被制裁人员在同一实体的持股比例，不会因为综合计算“被制裁因素比例”超过50%而使该实体受到制裁，除非有证据证明股份或权利受制裁人员之间的联合安排制约，或一个受制裁人员控制另一个受制裁人员的权利。
四、三法域50%规则审查主要标准综合对比
总结三法域制裁50%规则，我们不难发现，共同的衡量标准包括“所有权”(持股)标准、“控制权”标准、“股权累计标准”以及“50%包括本数否”标准。根据本文分析，可总结三个管辖权下的50%规则的标准对比图如下：
注释
[1]U.S. Dept. of the Treasury, Off. of Foreign Assets Control, Revised Guidance on Entities Owned by Persons Whose Property and Interests in Property Are Blocked** (Aug. 13, 2014, updated May 2022),请见https://ofac.treasury.gov/media/6186/download?inline
[2]请见https://ofac.treasury.gov/faqs
[3]由于美国制裁规则具有域外效力，故不受美国管辖实体也存在相应合规考量的必要性。
[4]Restrictive measures (Sanctions) -Update of the EU Best Practices for the effective implementation of restrictive measures [2024] (EU) 10572/22 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11623-2024-INIT/en/pdf
[5]Council Guidelines on the implementation of restrictive measures [2017], (EU) 15598/17 https://www.sanctionsmap.eu/files/e1dk1lv5h5c7gy2iv6vhs0s4/st-15598-2017-init-en-public.pdf
[6]Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014 [2022], updated in 2025 https://finance.ec.europa.eu/system/files/2024-01/faqs-sanctions-russia-consolidated_en.pdf
[7]见注释5之第55条 ” I. Ownership and control
[8]在欧盟关于制裁的执行问答中也涉及到相关问题。请参考注释6之问题8
https://finance.ec.europa.eu/system/files/2024-01/faqs-sanctions-russia-consolidated_en.pdf
[9]Directive (EU) 2024/1226 of the European Parliament and of the Council of 24 April 2024 on the definition of criminal offences and penalties for the violation of Union restrictive measures and amending Directive (EU) 2018/1673
https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2024/1226/oj/eng
[10]The Russia (Sanctions) (EU Exit) Regulations 2019 (SI2019/855).
https://www.legislation.gov.uk/uksi/2019/855/contents
[11]请参见注释10之“Designation criteria” 6 (3) (h) https://www.legislation.gov.uk/uksi/2019/855/part/2
[12]请参见https://www.gov.uk/government/publications/uk-financial-sanctions-faqs/uk-financial-sanctions-faqs
参考文献：
1. Entities Owned by Persons Whose Property and Interest in Property are Blocked (50% Rule)
https://www.millerchevalier.com/sites/default/files/resources/General_Alerts/OFAC-50-Percent-Rule.pdf
2. EU Updates Sanctions Best Practices, Clarifying Ownership Threshold for Asset Freeze Restrictions
https://www.skadden.com/insights/publications/2024/09/eu-updates-sanctions-best-practices#:~:text=Under%20OFAC's%2050%25%20rule%2C%20the,them%20(even%20if%20the%20entity
3. UK, EU and US sanctions on Russia
https://www.fieldfisher.com/en/services/international-trade/trade-sanctions-blog/uk-eu-and-us-sanctions-on-russia
4. UK Financial Sanctions FAQs
https://www.gov.uk/government/publications/uk-financial-sanctions-faqs/uk-financial-sanctions-faqs
5. Entities Owned by Blocked Persons (50% Rule)
https://ofac.treasury.gov/faqs/topic/1521
6. Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014
https://finance.ec.europa.eu/system/files/2024-01/faqs-sanctions-russia-consolidated_en.pdf
❈感谢Anton Kachulis律师对本文的贡献