一、概 述

　　我国《审计法》第二十二条规定：“审计机关对国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的资产、负债、损益以及其他财务收支情况，进行审计监督。遇有涉及国家财政金融重大利益情形，为维护国家经济安全，经国务院批准，审计署可以对前款规定以外的金融机构进行专项审计调查或者审计。”

　　第二十三条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。”

　　根据上述规定，审计机关对于“对国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构”、“对政府投资和以政府投资为主的建设项目”和“对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目”具有法定的审计权限。

　　在我国，政府投资和以政府投资为主的建设项目和重大公共工程项目，以及对国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构实施的建设工程项目一直占据非常重要的地位。

　　由于《审计法》的上述规定，在政府投资项目或国有企业组织招标的工程项目中，经常会在招标文件或者合同中约定建设工程竣工后，以审计结果作为工程价款的最终结算依据。

　　在建设工程项目结算时，发包人往往会要求以审计结果为工程价款结算金额;在诉讼中，发包人会以审计结论作为减少工程款支付金额的理由;除上述政府审计项目以外，国有企业作为总包人时，往往也会要求将项目审计结论作为支付分包款项的依据。由于上述情况大量存在，导致发包人与承包人，总包人和分包人之间因审计结论与工程项目结算款项之间存在不一致，进而产生了大量争议。

　　二、审计结论作为结算依据的情况在多个省市的地方性法规中有明确依据

　　在《审计法》为上位法的基础上，为了保证工程项目结算与审计结论的一致性，避免被审计追责，在2017以前多个地区的地方性审计条例或审计监督条例中进一步规定政府投资和以政府投资为主的建设项目“以审计结果作为工程竣工结算依据”。

　　2012年的《北京市审计条例》第二十三条曾规定：“政府投资和以政府投资为主的建设项目，建设单位应当与承接项目的单位或者个人在合同中约定，建设项目纳入审计项目计划的，双方应当配合、接受审计，审计结论作为双方工程结算的依据;依法进行招标的，招标人应当在招标文件中载明上述内容。”

　　2012年《上海市审计条例》第三十四条第三款规定：“上海政府投资和以政府投资为主的建设项目的审计结果，应当作为有关部门办理项目竣工财务决算的依据。”

　　《山东省审计监督条例(2012)》第三十八条第二款建设项目纳入审计机关审计计划的，建设单位应当在审计结束后根据审计结果办理工程结算和竣工决算手续，并可以在相关合同中予以约定。

　　2012年《江西省审计条例》第四十九条第四款规定：“政府投资和以政府投资为主的建设项目的审计结果应当作为建设项目预算调整、竣工决算报告编制、财务决算批复和国有资产产权登记的依据。

　　在上述地方性规定条款的约束下，将审计结论作为工程建设项目款项结算的前提或依据几乎成为“标准条款”或“默认规则”。

　　三、将审计结论作为工程建设项目结算依据的做法引发了大量争议

　　理论上，因审计属于事后监督，因此工程项目款项结算应当在先，而审计工作则在工程结算实施完毕后进行。

　　但实践中，要么工程项目款项的结算后，因审计提出意见，整改过程中发包人与总包人“翻旧账”，要么工程项目竣工结算要等到审计完成以后进行，导致承包人迟迟无法收到结算款项。进而导致实践中出现大量因审计意见和结算文件不一致而出现争议，在司法实践中对相关事宜亦有不一致的意见。

　　最高院、住建部、全国人大法工委等多个部门就该事宜出台了陆续出台了多个规定和文件，对相关问题进行明确：

　　早在2001年4月，在最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题》的答复意见中，最高院表示：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

　　2013年3月，最高人民法院在重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案(案号：(2012)民提字第205号)判决书的裁判理由部分载明：根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题。即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。

　　2015年《全国民事审判工作会议纪要》第49条规定：“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”

　　2013年，中国建筑业协会联合26家地方建筑业协会和有关行业建设协会，向全国人大常委会申请对规定“以审计结果作为工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查，并建议予以撤销。

　　2015年5月，中国建筑业协会再次向全国人大常委会法工委提交《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》，引起了全国人大法工委的高度重视。

　　2017年6月，全国人大常委会法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》中明确：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”全国人大法工委在复函中同时提及：“我们对有关审计的地方性法规进行了梳理，并依照立法法第九十九条第二款的规定对审查建议提出的问题进行了研究，征求了全国人大财经委、全国人大常委会预工委、国务院法制办、财政部、住房城乡建设部、审计署、国资委、最高人民法院等单位的意见，并赴地方进行了调研，听取了部分地方人大法制工作机构、政府有关部门、人民法院和建筑施工企业、律师、学者等方面的意见。……我们已经将全国人大常委会法工委《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》印送各省、自治区、直辖市人大常委会。目前，有关地方人大常委会正在对地方性法规中的相关规定自行清理、纠正，我们将持续予以跟踪。”

　　四、将审计结论作为工程结算条件的做法得到纠正

　　在全国人大常委会出手后，各地方性法规中陆续纠正将审计结论作为工程结算条件的做法，修改或删除了将审计意见作为工程建设项目结算款项前提条件的规定。

　　2017年《北京市审计条例》第二十三条修订为：“政府投资和以政府投资为主的建设项目纳入审计项目计划的，建设单位可以与承接项目的单位或者个人在合同中约定，双方配合接受审计，审计结论作为双方工程结算的依据;依法进行招标的，招标人可以在招标文件中载明上述内容。”北京市审计条例(2023修正)进一步删除上述第二十三条的规定。

　　2017年《上海市审计条例》将第十四条第三款被修改为：“政府投资和以政府投资为主的建设项目，按照国家和本市规定应当经审计机关审计的，建设单位或者代建单位可以在招标文件以及与施工单位签订的合同中明确以审计结果作为工程竣工结算的依据。审计机关的审计涉及工程价款的，以招标投标文件和合同关于工程价款及调整的约定作为审计的基础。

　　2017年《山东省审计监督条例(2017修正)》删除第三十八条。

　　2018年《江西省审计条例(2018修正)》删除第四十九条第四款。

　　2020年2月26日，住建部办公厅下发《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》，其中第二条第(七)款明确要求：规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。

　　2020年7月，国务院发布《保障中小企业款项支付条例》，其中第十一条规定：机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。

　　五、目前司法实践以及相关建议

　　由于《审计法》对国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构、对政府投资和以政府投资为主的建设项目和关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目具有法定的审计权，审计结论和工程款项结算之间存在不一致的情况将长期存在。

　　根据目前的司法实践，我们对相关事项提出如下建议：

　　(1)如果双方在合同中明确约定以审计机关出具的审计报告作为工程价款结算依据，则有可能会被法院认定为该约定系双方合意，进而支持将审计结论作为工程价款结算依据。从发包人的角度，可以将在合同中明确约定以审计机关出具的审计报告作为工程价款结算依据。从承包人的角度，应当避免出现相关约定，在谈判过程中，可以将上述规定的取消和删除作为谈判的依据。

　　(2)即使存在以审计机关出具的审计意见作为结算依据的合同约定，但审计意见不客观或不合理时，承包人有权通过申请造价鉴定对审计意见进行纠正。但承包人应当证明审计意见的确存在不客观或不合理之处，以便说服法院启动鉴定程序。

　　(3)在双方建设工程施工合同中不存在以审计部门的审计结论作为结算依据的约定时，即使合同双方认可结算价格与审计结论存在不一致冲突时，也可以主张以双方认可的结算价格为准。如双方就结算价格未能达成一致，承包人可以主张逾期结算视为认可报结文件，或者主张发包人拖延审计结算等情形，并要求建设单位在合理期限内审计结算，合理期限内仍未审结的，可依法申请造价鉴定。