上一篇文章以部门为主体介绍了部分联邦层面的立法和规范，但并未涵盖所有法规。本文将分别从联邦层面和州层面，进一步梳理美国加密货币的相关立法，对上文已经介绍过的法规不再赘述。

　　联邦立法

　　从 2022 年开始，随着加密货币在主流社会的普及，美国国会推出了多项法案，旨在为新兴行业提供更多指导。2022年4月，民主党参议院Patrick Toomey提出了一项《图米稳定币法案》(Stablecoin TRUST Act)，旨在为稳定币建立监管框架，并将数字资产整合到现有的税收和银行法中，刺激数字资产领域的创新。该法案授权了发行稳定币的三种主体：国家有限支付的稳定币发行方、被保险存款机构和汇款业务商，为稳定币发行者制定了标准要求，并将稳定币和证券区分开来，并对设计稳定币和其他虚拟货币的交易实施隐私保护。

　　2023 年出现了多项立法和监管进展，反映了数字资产领域监管清晰度和监督的需要。 这些进展涵盖了多个重要方面，包括支付稳定币的发行和监管、数字资产的定义、市场结构和税收等。

　　共和党参议员 Bill Hagerty 提出了《支付稳定币透明度法案》(The Clarity for Payment Stablecoins Act of 2023)，旨在规范支付稳定币。 该法案规定，只有特定实体，例如受保存款机构的子公司、联邦合格的非银行支付稳定币发行人以及州合格的支付稳定币发行人，才有权发行已颁布的支付稳定币。联邦非银行发行人将受到类似银行的监管，包括资本、流动性、风险管理和合规标准。该立法将支付稳定币归类为非证券。

　　2023 年 7 月，国会推出了 RFIA 的更新版本，旨在在区块链公司和利益相关者之间不断蔓延的破产浪潮中提供更好的消费者保护。另一项立法进展是与FIT21一起提出的Market Structure Act。该法案旨在明确CFTC和 SEC 在数字资产行业的监管角色。它授予 CFTC 对数字商品市场的控制权，并明确了代币的分类，指出投资合同本身并不将代币归类为证券。

　　州立法

　　许多州政府已经提出或通过了影响加密货币和区块链技术的法律，其中大部分活动发生在立法部门。州一级的监管方法通常有两种。一些州试图通过非常有利的法规来推广这项技术，这些法规将加密货币排除在州证券法和货币传输法规之外。这些州希望利用对该技术的投资来刺激当地经济并改善公共服务。怀俄明州就是其中最有代表性的例子。它通过立法，允许设立一种新型银行或特殊目的存款机构，这些以加密货币为重点的银行可以同时充当托管人和受托人，旨在让企业安全合法地持有数字资产。该州还通过了旨在简化DAO 成立的立法。通过发布 DAO 补充法案，怀俄明州成为第一个监管 DAO 并将其视为有限责任公司(“ LLC ”)形式的州。该州迄今为止最有野心的尝试是颁布《怀俄明州稳定代币法案》。该法案为怀俄明州发行美国首个政府发行的稳定币铺平了道路。邻近的犹他州也效仿怀俄明州，颁布了自己的《去中心化自治组织法案》，允许未注册为营利性企业实体或非营利性实体的 DAO 在法律上与国内 LLC 有等同的法律地位。此前，犹他州允许使用数字资产向政府机构付款。加利福尼亚州州长否决了拟议的《数字金融资产法》，该法案禁止交易所和其他各方从事数字金融资产业务活动，除非获得该州金融保护和创新部的许可。

　　然而，越来越多的州要求区块链公司获得汇款许可证和严格遵守州蓝天证券法，从而使区块链公司在其境内运营变得更加困难。在过去的一年里，包括佛罗里达州和哥伦比亚特区在内的多个州修改了其汇款法规，将虚拟货币或加密货币纳入其中，并要求某些中介机构拥有州颁发的许可证。去年，多州联盟也纷纷成立，以保护其州证券法免受区块链领域一些最大公司的侵害。2023 年 6 月 6 日，在加利福尼亚州和纽约州等九个州组成的工作组进行调查后，并在美国证券交易委员会的协助下，每个州都对加密货币交易所 Coinbase 及其母公司开展了执法行动，指控 Coinbase 的质押奖励计划构成了违反州证券法的未注册证券销售。另外五个州联盟向 Nexo Inc. 提交了禁令申请，指控 Nexo在其州内提供未注册证券，违反了其州蓝天法。2023 年 1 月 19 日，Nexo 与多州联盟达成和解，总额为 2250 万美元。与其他行业一样，一个清晰的模式正在浮现：经济规模较大的大州计划监管区块链技术，而较小的州则寻求成为区块链利益相关者的监管避难所。

　　联邦与州法冲突

　　如果联邦法和州法之间存在矛盾或冲突，就会导致法条竞合问题。这可能会给市场参与者和监管机构带来困扰，影响监管的有效性。例如，2019年，纽约州金融服务局(NYDFS)起诉OCC，声称OCC颁发的特殊目的国民银行牌照(Special Purpose National Bank Charters ，SPNB)不符合《国家银行法》(National Bank Act)的规定。主要原因是SPNB牌照下的主体是“金融科技公司”(fintech companies)，不属于存款接收方，并非《国家银行法》规定的从事银行业务的主体。因此，主张OCC颁发SPNB牌照没有法律依据。

　　法院经审理认可NYDSF的主张，认为OCC将牌照许可范围扩大到非存款接受主体，超出了法定权限，因此命令OCC暂停授予牌照。可见联邦层面的立法并不完全具有优先权。因此，联邦法层面设置的规定最终需要与州法律协同，才能够顺利推行，应确保支付牌照双层监管模式下的合作和信息沟通，减少监管漏洞与风险。

　　梳理完各部门、联邦和州队加密货币的监管现状后，不难看出，除了反洗钱(AML)、客户尽调(KYC)、资金和数据安全等方面的基础合规要求，还需要从事加密业务的企业针对技术安全和商业模式进行合规管理，如要求企业证明在网络安全、数据保护、私钥管理等方面的技术保障，防止黑客攻击或者资金损失;要求对于企业商业模式、内部的风控管理和评估机制进行审查，并定期提交经审计的财务报告和合规报告等。

　　目前，由于美国尚未形成一套综合、完善的监管框架，难以针对性地进行合规工作。以Coinbase为例，长期以来，Coinbase一直是业内公认的合规程度最高的加密货币交易平台。Coinbase的目标是通过以可信、安全和合规的方式提供由加密技术支持的金融服务来实现这一目标。迄今为止，Coinbase 已拥有超过 1.08 亿用户，业务遍及一百多个国家。^[1]Coinbase的业务模式具有以下特征：(1)主要运营三类业务：数字货币等数字资产交易、托管等数字资产服务、区块链技术研发等其他服务，数字资产交易是主要营收来源;(2)与其他头部数字资产交易所相比，Coinbase的数字证券、数字货币产品种类较少，且未提供期货等衍生产品，合规性强是其主要优势。Coinbase业务模式高度合规化，在多个国家和地区持有牌照。尽管如此，Coinbase仍在美国遭受了极大的监管重压。

　　自2017 年，Coinbase已持有美国虚拟货币提供商和纽约州货币转账业务的运营许可证。根据其运营许可证条款，Coinbase 必须建立和维护合规的反洗钱计划，并同意接受纽约州金融服务部(NYDFS)的监督，NYDFS 负责确保纽约金融服务业的安全和稳健发展。2020年初， NYDFS通知Coinbase在其2018/19年度的监督安全性和稳健性检查中发现的问题。因此，Coinbase承诺审查其合规计划，并在2020年晚些时候聘请了一家外部咨询公司进行独立评估。最终报告于2021年2月提交，提出了若干改进建议，Coinbase相应地制定了覆盖反洗钱(AML)和制裁的整改计划。然而，在2020年和2021年期间，Coinbase的新客户和交易量呈指数级增长，其金融犯罪合规系统和控制措施并未同步发展和扩展。其中最严重的不合规问题涉及Coinbase的反洗钱、反恐融资合规计划，尤其是在监管客户开设账户和交易监控义务方面。^[2]

　　Coinbase针对新客户开设账户的KYC 、EDD(尽职调查)在新用户爆炸式增长的情况下“不成熟也不充分”，主要体现在：没有知情的客户风险评级的客户档案;缺乏对客户风险评级的质量保证;客户文件仅包含一份带照片的身份证件副本;最低限度的客户身份验证，忽略不准确或不完整的信息;在没有账户目的和预期年度活动等基本信息的情况下开设账户;对高风险客户的EDD未及时完成;粗略、不完整的EDD 报告。

　　交易监控(TM)是有效的反洗钱合规计划的另一个基石，使公司能够识别、调查和报告潜在的可疑交易。如果经过优化并得到优质客户 KYC 数据的支持，交易监控将不仅仅是事后检测控制;它还可以防止犯罪分子利用金融机构为非法活动提供便利。到 2021 年底，Coinbase 的合规性已经不堪重负，大量积压的未经审查的交易监控警报”，使其平台面临被犯罪分子和其他不良行为者利用的风险。监管机构将容量规划和“缺乏足够的合规人员”视为警报建立的根本原因。

　　2023年6月， SEC起诉Coinbase，指控其开展非法证券交易业务。SEC称，至少从2019年开始，Coinbase就以“虚拟货币交易中介”的角色赚取了数十亿美元。SEC认为，Coinbase提供的13种数字资产符合证券条件，但其从未注册为经纪人、国家证券交易所或清算机构，从而规避了证券市场的披露计划，由此认为其核心业务从根本上来说是非法的。Coinbase回应了SEC的指控，表示已努力确保遵守金融法规，并坚称自己提供的产品不符合证券资格。

　　美国其他州的监管机构也在对Coinbase施加压力。例如，阿拉巴马州证券委员会已联合加利福尼亚州、伊利诺伊州、肯塔基州、马里兰州、新泽西州、南卡罗来纳州、佛蒙特州、华盛顿州和威斯康星州的监管机构对Coinbase发起了诉讼，指控Coinbase的质押计划违反了该州的证券法。根据法院要求，Coinbase有28天的时间可以向ASC解释其质押计划未违反州证券法的原因。

　　面对美国的监管压力，Coinbase开始积极向欧洲市场扩张。Coinbase国际和业务发展副总裁Nana Murugesan表示，公司将继续在全球范围内寻求监管合规。目前，Coinbase已在爱尔兰获得了电子货币机构许可证和VASP注册;在德国获得了加密资产许可证;并在欧盟其他大型成员国(包括西班牙、意大利和荷兰)获得了多项国家注册。Coinbase表示期待与爱尔兰、德国和其他主要欧盟成员国的监管机构合作，在MiCA法规推出后充分发挥这一行业的潜力。

　　注释：

　　[1]www.coinbase.com

　　[2]NYDFS Consent Order https://www.dfs.ny.gov/system/files/documents/2023/01/ea20230104_coinbase.pdf 应菲菲：争议解决中的“交易习惯”规则分析