4月30日，币安创始人与前首席执行官、币圈华人首富赵长鹏(CZ)被华盛顿西区地方法院判处四个月监禁，成为币圈第二位入狱的老板。这场受到全球范围内加密行业内外的广泛关注的案件，终于落下帷幕。
币安于2017年创立，迅速崛起为全球最大的加密货币交易平台。加密货币作为一种新兴的数字资产，在过去几年中经历了快速的发展。从比特币的诞生到以太坊的发展，再到各种新兴加密货币的涌现，加密货币领域的迅猛发展不仅挑战了传统金融体系的根基，也为投资者和消费者提供了全新的资产类别和支付方式。随着加密货币市场的成熟和规模的扩大，加密货币的风险和问题逐渐浮现，比如价格波动、安全漏洞、洗钱、逃税、恐怖融资等，给金融稳定、消费者保护和市场秩序等带来了挑战。因此，加密货币的监管成为了各国政府和监管机构的重要议题，也是全球金融合作的关键领域。根据PWC发布的《2024全球加密货币法规报告》[1]，逾20个司法管辖区已于过去一年全面通过加密货币的监管框架，逾40个司法管辖区正致力于推进以加密货币为重点的立法，反映了各国政府和监管机构对加密货币和加密资产的态度和立场，以及市场的需求和变化。加密货币的几个重要市场，如欧盟、英国、新加坡、美国等国家，都加强了对加密货币的监管力度。本文将梳理针对币安与CZ的几起诉讼的前因后果，试为读者展现美国加密货币监管的现状。
一、“围剿”币安
起初，币安通过全球平台向美国用户提供服务。但随着美国对加密货币的监管不断加码，币安在2019年上线了独立平台「币安美国」(Binance.US)，专门针对美国客户开设的交易平台。Binance.US试图寻求在美国监管体系下合规发展，但效果并不理想。
早在2018年，西雅图美国检察官办公室的检察官就开始调查币安，此前有一批案件显示犯罪分子利用币安转移非法资金。西雅图办公室与美国司法部刑事洗钱司和资产追回科(MLARS)合作，与美国国税局(IRS)刑事调查部门的探员一起追查此案。2020年12月，MLARS的两名律师和一名西雅图检察官要求币安 提供有关其反洗钱检查的大量内部记录，以及涉及其首席执行官兼创始人CZ的通信。DOJ要求币安自愿交出CZ及其他12名高管和合作伙伴的信息，内容包括交易所发现非法交易和招募美国客户的情况，还要求提供任何包含“被销毁、篡改或删除的币安文件”或指示员工“不得以书面形式记录信息”的记录。四名知情人士表示，这一请求是司法部调查币安是否遵守美国金融犯罪相关法律的一部分，主要关注其是否违反了《银行保密法》(Bank Secrecy Act)。该法案要求加密货币交易所在美国开展“实质性”业务时必须向财政部注册，并遵守反洗钱规定。美国证券交易委员会(SEC)也在同月向币安.US的运营商 BAM Trading Services 发出了传票，要求 BAM 提交文件以说明是否有员工同时为币安主交易所工作，以及 BAM 为Binance.US提供了哪些服务。
2021年10月，司法部副部长Lisa Monaco宣布成立国家加密货币执法小组(NCET)，负责调查“滥用加密货币的犯罪行为，尤其是虚拟货币交易所犯下的罪行”。NCET开始与美国西雅图检察官办公室和MLARS合作，协调币安的调查工作。知情人士称，探员们从币安前员工和业务合作伙伴那里已经掌握了足够的证据，不仅可以对币安提出指控，还可以对赵和其他一些高管提出指控。然而，MLARS的领导层一直对起诉犹豫不决。截至2022年底，DOJ对对币安长达四年的调查因各部门之间的分歧始终无果。[2]
2023年3月，CFTC正式对币安、CZ和币安前首席合规官Samuel Lim提起民事诉讼，诉讼文件中说明了其收集到的证据和调查结果：币安并未努力限制美国客户交易，内部承认其合规计划只是“摆设”，明知美国有监管要求仍选择忽视;此外，币安引导美国客户通过使用VPN和其他创造性手段规避合规控制，引导其VIP客户规避合规控制，包括提交“新”KYC文件，即经过编造后修改过的KYC文件;币安故意在内部文件和数据中隐瞒美国客户的存在，依靠“经纪人”在没有有效访问控制的情况下将客户引入币安平台。基于上述事实，CFTC列出7项违反Commidity Exchange Act (CEA) /Code of Federal Regulations (CFR)/United State Code (USC) 的指控，具体包括：
•在未注册的交易所进行期货交易;
•非法场外商品期权(Illegal Off-Exchange Commodity Options);
•未注册为期货经纪商;
•未注册为指定合约市场(Designated Contract Market)或掉期执行机构(Swap Execution Facility);
•对其业务监督不力;
•未能实施客户信息计划，以及未能实施“了解你的客户”(KYC)与反洗钱(AML)程序;
•反规避，即试图规避法律规定。
CFTC还暗示所有币安实体都在CZ控制之下，认为币安及其附属实体会指定最终受益人，并通过这种方式将控制权直接交回CZ。CFTC还调查了币安涉嫌操纵和自我交易的情况，称CZ、Merit Peak和Sigma拥有的300多个“内部帐户”被用于自我交易，并指出币安没有采取合理的反欺诈或反操纵措施。[3]这起诉讼于2023年12月18日最终落幕，法院正式批准了此前双方达成的和解协议，对CZ个人处以1.5亿美元的民事罚款，并勒令币安退还13.5亿美元的非法交易费用，还对该公司处以13.5亿美元的罚款，币安及CZ将向CFTC支付总额为28.5亿美元的罚款。[4]
2023年6月5日，SEC对币安、CZ以及其他两家子公司BAM Trading Services、BAM Management US Holdings Inc.提出13项指控：
•币安无视联邦证券法律和其对投资者的保护;
•币安提供未经注册的证券销售，币安欺骗投资者，具有操纵性交易的特征;
•币安逃避美国监管，币安和CZ声称BAM Trading独立控制Binance.US平台，但实际上在背后操控;
•币安声称币安主体不会对美国客户服务，但是却背后帮助高净值美国客户绕开地理限制(与3月CFTC的起诉理由相同);
•币安将数十亿美元的客户资金混合，并秘密将其转至一家名为Merit Peak Limited的独立公司，该公司由币安创始人CZ控制。这是受监管的美国交易所无法做到的;
•币安利用洗牌交易(又称虚拟交易，Wash Trading)故意拉高Binance.US的平台交易量;
•币安未根据证券法进行相关资产的披露。[5]
SEC的诉讼目前仍在进行中，也不在下文所提的和解协议签署方之列。
2023年11月，币安和CZ被美国当局起诉至位于西雅图的美国华盛顿西区地区法院。21日，币安与CZ认罪，与美国司法部(DOJ)、财政部的金融犯罪执法网络(FinCEN)与海外资产控制办公室(OFAC)和CFTC就联邦对其指控分别达成和解协议。
在与FinCEN和OFAC的和解协议中[6]，币安承认其违反《银行保密法》(BSA)和违反多项制裁计划，违规行为具体包括：未执行防止和报告与恐怖分子(包括哈马斯的卡萨姆旅、巴勒斯坦伊斯兰圣战组织(PIJ)、基地组织、伊拉克和叙利亚伊斯兰国(ISIS))、勒索软件攻击者、洗钱者和其他犯罪分子进行可疑交易的计划，以及匹配美国用户与伊朗、朝鲜、叙利亚和乌克兰克里米亚地区等受制裁辖区的用户之间的交易。由于未能履行反洗钱和制裁义务，币安使很多违法者得以在平台上自由交易。FinCEN要求币安支付34亿美元的民事罚款，实施为期五年的监督，并要求其做出重大的合规承诺，包括确保币安完全退出美国。OFAC的和解协议要求9.68亿美元的罚款，并要求币安遵守一系列强有力的制裁合规义务，包括与FinCEN监督的监管机构充分合作。为确保币安履行其和解条款(包括不向美国人提供服务)并确保非法活动得到解决，财政部将通过监控器保留对币安账簿、记录和系统的访问权，为期五年。未能履行这些义务可能会使币安面临大量额外处罚，包括暂额外支付1.5亿美元的暂缓执行的罚款，如果币安未能遵守所需的合规承诺和监督条款，FinCEN将收取这笔1.5亿美元的罚款。最终，和解协议对币安的罚款总额为43亿美元，其中包括25亿罚没与18亿刑事罚款，CZ个人另外支付5000万美元的罚款。[7]该案对币安与CZ涉嫌洗钱罪的判决在2024年4月30日作出。根据美国联邦量刑指南规定，CZ的刑期为12—18个月。
2024年4月23日，联邦检察官在其提交的判决备忘录中表示，鉴于CZ故意违反美国法律的严重程度及其后果，有必要判处高于指导方针的36个月监禁。检察官强调，币安未能报告与哈马斯、基地组织、ISIS等指定恐怖组织进行的超过10万笔可疑交易。币安平台还支持销售儿童性虐待材料，并且是大部分勒索软件收益的接收者。因此，建议加重对CZ的量刑。
2024年4月30日，美国华盛顿西区地区法院判处CZ四个月的有期徒刑，包括此前在和解协议中协商的5000万美元的刑事罚款与向CFTC支付额外的5000万美元。这一刑期明显短于检察官建议的三年刑期，也低于联邦量刑指南建议的最长一年半。[8]法官称赞CZ为自己的行为负责且积极寻求弥补，从他居住的阿联酋，一个与美国没有引渡协议的国家，返回美国面对诉讼并承担责任[9]。法官认为检察官建议的三年刑期并不合理，因为他们没有证明CZ事先知道币安涉及的非法活动。[10]
二、美国加密货币行业主要监管机构
SEC
美国证券交易委员会(UnitedStates Securities and Exchange Commission, SEC)是根据美国1934年《证券交易法》(Securities Exchange Act of 1934)设立而成、直属美国联邦政府的独立机关、准司法机构，负责美国的证券监督和管理工作，旨在保护投资者利益、促进资本的形成，并维护证券市场的公平有序运作。
SEC于2019年4月3日发布了一份名为“虚拟资产是否属于投资合同的分析框架[11]的指导文件，旨在帮助从事虚拟资产业务的发行方或其他主体，分析其虚拟资产是否属于“投资合同”而应被纳入“证券”的定义，从而需要遵守SEC的相关规定并履行合规义务。
SEC有非常大的管辖权限，其定义的虚拟资产不仅限于虚拟货币，还包括NFT、稳定币等其他形式的虚拟资产以及由虚拟资产衍生出来的金融产品，主要以豪威测试来判断是否在其管辖范围内。SEC的管辖范围甚至不只限于美国。在SEC v. Telegram Group Inc.案中[12]，SEC在将Telegram发行的虚拟货币Gram认定为证券之后，在Telegram发行前紧急向法院申请了禁令。尽管Telegram是注册在英国并在迪拜运营的实体，由于其针对部分美国人发行虚拟货币，并且没有向公众披露关键的信息，SEC就以保护美国投资者的利益为由对Telegram的发行采取了监管执法。这一案件造成的另一影响是，SEC对SAFT或类似的代币预售框架是否可以规避美国证券法的登记要求表示了质疑：1.针对初始发行阶段，SEC认为其实质上存在公开发行的性质，且初始投资人事实上扮演“承销商”的角色，故不得适用Securities Act of 1933 Section 4(a)(2)或Regulation D Rule 506规定的私募注册豁免情形。2.针对公开发行阶段，SEC认为部分SAFT项目下发行的Token实际上满足豪威测试，属于证券。
CFTC
美国商品期货交易委员会(Commodity Futures Trading Commission, CFTC)是美国政府于1974年设立的独立机构。美国国会授权CFTC管理和执行美国1936年《商品交易法》(CommodityExchange Act of 1936，CEA)及其颁布的法规，主要负责监管美国商品期货、期权和金融期货、期权市场，旨在为了促进公众利益和金融市场的健全，以保护市场参与者及公众不受欺诈、市场操纵和其他破坏市场秩序行为的侵害。
早在2015年，CFTC就对比特币实施了监管。在对Coinflip, Inc.的执法行动中[13]，CFTC就将比特币定义CEA项下的“商品”[14]。Coinflip, Inc. 运营一家名为Derivabit的比特币金融交易平台，为投资者撮合比特币期权合约，在运营期间未遵守CEA及CFTC 监管规定履行合规义务，因此受到CFTC的监管执法处罚。
在CFTC官网DigitalAssets的专栏里也专门发布了关于虚拟资产(主要涉及虚拟货币)的信息，明确告诉公众：虚拟资产，包括所有虚拟货币，属于“商品”[15]。这将使CFTC有能力监管虚拟资产市场上的欺诈和市场操纵等行为，但是，CFTC暂时没有资格对不涉及保证金、杠杆或融资的现货市场的虚拟资产交易进行监管。
FinCEN
美国金融犯罪执法局(Financial Crimes Enforcement Network， FinCEN)成立于1990年，在2001年9.11事件后，因《美国爱国者法案》的要求被纳入美国财政部，成为其下属机构。FinCEN的权利来自美国《银行保密法》(Bank Secrecy Act, BSA)，该法明确规定了如果虚拟货币业务涉及虚拟货币的产生(获取)、转移、交易等行为，则应当受到BSA的规制。FinCEN主要负责BSA的监督和管理工作，从事防范洗钱(Anti-Money Laundering, AML)、打击恐怖主义融资(Combating the Financing of Terrorism, CFT)和KYC等方面具体工作，一方面，负责防范和惩罚国内外洗钱活动、打击恐怖主义融资和其他金融犯罪，另一方面负责收集和分析金融交易信息，通过研究金融机构的强制性披露信息，追踪可疑人员和活动。
FinCEN将虚拟货币认定为货币[16]。根据FinCEN于2019年5月9日发布的“Application of FinCEN’s Regulations to Certain Business Models Involving Convertible Virtual Currencies”[17]，明确了向美国人提供服务的虚拟货币“管理方”(如虚拟货币发行方，ICO相关项目方)和“兑换方”(如CEX、DEX这些虚拟货币交易所)，如满足“资金传输者”(Money Transmitter)的定义，则属于BSA下的货币服务企业(Money Service Business，MSB)。所以，所有从事虚拟货币交易业务的主体都需要遵守BSA以及相关金融监管的规定并履行合规义务。FinCEN的合规义务包括要根据BSA向FinCEN进行登记、报告、接受FinCEN的监管、建立相应的反洗钱合规体系、收集客户信息并报告可疑的金融活动等一系列要求。
2015年，FinCEN对Ripple Labs Inc.进行了70万美元的监管处罚，原因是Ripple Labs Inc. 及其子公司XRP II, LLC 故意违反BSA的规定，在未向FinCEN申请MSB牌照的情况下从事其虚拟货币XRP的销售及兑换，并且未能建立相应的反洗钱合规体系，未能收集客户信息并报告可疑的金融活动。[18]
OFAC
美国海外资产控制办公室(TheOffice of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury，OFAC)同样隶属于财政部的，相比FinCEN拥有更广泛的监管权限，其监管权限源于1977年通过的《国际紧急经济权力法》(IEEPA)，OFAC监督美国的所有金融交易，并可制裁任何对国家安全构成威胁的个人、实体或国家。OFAC管理和执行所有基于美国国家安全和对外政策的经济和贸易制裁，包括对一切恐怖主义、跨国毒品和麻醉品交易、大规模杀伤性武器扩散行为进行金融领域的制裁。
2022年6月，OFAC首次对一个虚拟货币混币应用平台进行制裁，称其支持黑客组织Lazarus Group超过2,050万美金的洗钱活动，该黑客组织由朝鲜民主主义人民共和国(DPRK)支持并于2019年被美国制裁。[19]OFAC制裁的原因是其为美国境内外非法网络活动提供实质性的协助、赞助或金融和技术上的支持，这些行为可能对美国的国家安全、外交政策、经济健康、金融稳定造成重大威胁。OFAC冻结了所有的在美资产并禁止美国实体或个人与进行任何交易。
同年8月，OFAC对另一混币应用平台Tornado Cash进行制裁，原因是为美国境内外非法网络活动，包括为OFAC制裁清单上的实体、个人，提供实质性的协助、赞助或金融和技术上的支持，自2019年创建以来已用于洗钱价值超过70亿美元的虚拟货币，这些行为可能对美国的国家安全、外交政策、经济健康、金融稳定造成重大威胁。这是OFAC首次对链上去中心化智能合约直接制裁。但Tornado Cash作为一个完全去中心化，自主运营的链上协议，是否属于OFAC的监管权限引起了圈内争议。
IRS
美国国家税务局(Internal Revenue Service)，隶属于美国财政部。2014年3月，IRS出于税收目的，将虚拟资产定义为“财产(Property)”[20]，与CFTC、SEC和FinCEN的定义都不相同。IRS设置了针对虚拟资产相关交易的征税指导，适用于财产交易的一般税收原则也适用于使用虚拟资产的交易。在IRS于2014年发布的虚拟资产总括性文件IRS Notice 2014-21之后，IRS又于2019年发布了Revenue Ruling 2019-24文件[21]，对虚拟资产相关交易的税收问题进行了进一步的细化。
2024年1月1日开始，新的税务报告法已在美国生效，所有在贸易或业务过程中收到10000美元或以上加密货币的美国人都必须在15天内向IRS提交报告。[22]2024年1月22日，IRS提醒纳税人，在提交2023年联邦所得税表时，必须再次回答数字资产问题并报告所有数字资产相关收入，数字资产包括可兑换的虚拟货币和加密货币、稳定币和不可兑换代币(NFTs)。[23]
尽管IRS早在2014年就发布了关于加密货币税收的指导，但随着市场的不断演进，现有的税收规则已难以满足监管需求。在此背景下，IRS于2024年4月18日发布第一个专用于数字资产交易的税务报表草案1099-DA，1099-DA表格将适用于2025年的纳税申报制度。[24]这一表格旨在为加密货币交易提供一个更加明确和标准化的报告框架，要求经纪商报告其客户的数字资产交易信息，包括代币代码和钱包地址等详细信息。这将有助于计算投资者在交易数字资产时产生的应税收益或损失。此外，该表格还将提供关于交易的详细信息，如交易日期、数量、成本基础和销售价格等，从而使得税务机构能够更准确地评估纳税人的税务责任。
IRS-CI(国税局刑事调查局)
CI作为美国国税局的刑事调查部门，多年来调查税务和金融犯罪，在数字领域的金融犯罪也是他们的管辖范围。CI特工领导了对币安及CZ的刑事调查，为刑事指控和民事处罚提供了依据。调查中收集到的证据证明，该公司及其创始人没有制定有效的反洗钱计划，该公司没有按照联邦法律的要求注册为汇款人，而且该公司故意违反了美国与《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act.)相关的制裁措施。
三、加密货币监管趋势
全球加密货币监管正呈现出越来越加强的趋势，许多国家正在建立或完善针对加密货币的监管框架，包括对交易所、ICO和数字资产的监管，旨在提高市场透明度、保护投资者权益和防范金融风险。美国各个监管部门对加密行业的关注不会减少，在币安案件后，更多行业内的企业被起诉或惩罚，监管行动的节奏没有放缓的迹象。参议院银行委员会(SenateBanking Committee)主席Sherrod Brown表示，会积极推动加密货币立法。[25]欧盟通过了加密资产市场监管法案(MiCA)，将成为第一个正式颁布一系列加密货币行业法律法规的重要司法管辖区。紧随欧盟，英国也将立法实施第一套加密货币行业监管规则，要求市场参与者在向消费者提供服务前获得授权。[26]
各国监管机构越来越关注加密货币的合规性和反洗钱问题，要求交易所遵守KYC和AML规定。监管机构正在加强合作，以应对跨境交易和监管挑战。在此背景下，企业应加强合规监管，包括遵守KYC和AML规定，建立风险管理策略，加强安全措施保护客户资产和数据安全，提供员工培训以增强对监管和市场的理解，与监管机构和行业协会保持密切合作和沟通，积极采用新技术提高效率和透明度等，确保企业的稳健发展。
注释：
[1]https://www.pwc.com/gx/en/industries/financial-services/assets/navigating-the-global-crypto-landscape-with-PwC-2024.pdf
[2]https://www.reuters.com/markets/us/us-justice-dept-is-split-over-charging-binance-crypto-world-falters-sources-2022-12-12/
[3] https://www.cftc.gov/PressRoom/PressReleases/8680-23
file:///Users/cassandrachan/Downloads/enfbinancecomplaint032723.pdf
[4] https://www.cftc.gov/PressRoom/PressReleases/8837-23
[5] https://www.sec.gov/files/litigation/complaints/2023/comp-pr2023-101.pdf
[6]https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1925#:~:text=FinCEN's%20settlement%20agreement%20assesses%20a,exit%20from%20the%20United%20States.
[7]https://www.justice.gov/opa/pr/binance-and-ceo-plead-guilty-federal-charges-4b-resolution
[8]https://apnews.com/article/binance-crypto-money-laundering-sanctions-changpeng-zhao-cf81925ff9b4b65e27f80f906a6a63ae
[9]https://www.seattletimes.com/seattle-news/law-justice/judge-in-seattle-sentences-changpeng-zhao-crypto-mogul-to-4-months-in-prison/
[10]https://www.reuters.com/legal/binances-ceo-zhao-faces-sentencing-over-money-laundering-violations-2024-04-30/
[11]https://www.sec.gov/corpfin/framework-investment-contract-analysis-digital-assets
[12]https://www.sec.gov/files/litigation/complaints/2019/comp-pr2019-212.pdf
[13]https://www.cftc.gov/sites/default/files/idc/groups/public/@lrenforcementactions/documents/legalpleading/enfcoinfliprorder09172015.pdf
[14](CEA Section 1 a (9) of the Actdefines "commodity" to include, among other things, "all services, rights, and interests in which contracts for future delivery are presently or in the future dealt in." The definition of a“commodity”is broad […] Bitcoin and other virtual currencies are encompassed in the definition and properly defined as commodities.”)
[15] https://www.cftc.gov/digitalassets/index.htm
[16]https://www.federalregister.gov/documents/2021/01/15/2021-01016/requirements-for-certain-transactions-involving-convertible-virtual-currency-or-digital-assets
[17]https://www.fincen.gov/resources/statutes-regulations/guidance/application-fincens-regulations-certain-business-models
[18]https://www.fincen.gov/news/news-releases/fincen-fines-ripple-labs-inc-first-civil-enforcement-action-against-virtual
[19] https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0768
[20]https://www.irs.gov/businesses/small-businesses-self-employed/digital-assets
[21] https://www.irs.gov/pub/irs-drop/rr-19-24.pdf
[22] https://news.bitcoin.com/new-crypto-tax-law-takes-effect-in-us-transactions-of-10000-or-more-must-be-reported-to-irs-within-15-days/#google_vignette
[23]https://www.irs.gov/newsroom/taxpayers-should-continue-to-report-all-cryptocurrency-digital-asset-income
[24] https://www.irs.gov/pub/irs-dft/f1099da--dft.pdf
[25]https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-04-16/stablecoin-law-push-gets-surprise-boost-from-crypto-skeptic-sherrod-brown
[26]https://www.amlintelligence.com/2023/10/news-britain-to-introduce-crypto-regulation-law-following-eus-lead/
加密货币行业及Web3从业者面对美国的强监管该如何应对?是走Coinbase全面合规的艰难之路，是以DAO的Defi技术路线绕行，抑或以SAFT等巧妙法律安排来精确躲闪，还是避而远之放弃美国市场?囿于篇幅所限，待我们后续慢慢展开。