近期，笔者在办理一起由监察部门调查并移送检察机关审查起诉的滥用职权案件过程中，对刑法第三百九十七条规定的国家机关工作人员滥用职权“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”在司法实践中如何准确理解和适用做了一些深入思考，以此和各位法律界同仁分享。

一、简要案情

T某，男，案发前系F省S市某公安分局局长。

S市监察委调查认定：2009年12月，时任该市某公安分局局长的T某，在该局查办的H某等人在互联网平台开设赌场案件中滥用职权，违规决定以取保候审的方式对已刑拘的犯罪嫌疑人在没收违法所得后释放，并在H某等人取保候审期间及取保候审期限届满后未继续侦查取证，致使赌博犯罪嫌疑人长期未受追究。2019年初，以上赌博犯罪嫌疑人陆续被公安机关重新抓获并移送审查起诉。

监察部门认为，T某滥用职权的行为已“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”，涉嫌构成滥用职权罪，应当追究刑事责任，遂在调查终结后将该案移送检察机关审查起诉。

二、本案的焦点问题

基于本案现有事实，我们在假设T某的行为构成滥用职权罪的前提下，重点探讨其行为是否“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”。对照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的罪状不难看出，滥用职权“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的具体危害后果无疑是该罪一个非常重要的构成要件，也就是说，只有达到这个特定的危害后果，才能认定行为人构成滥用职权罪。那么，什么是“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”？通常理解，公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，包括物质性损失(人身伤亡和公私财物的重大损失)以及非物质性损失（严重损害国家机关的正常活动和声誉，造成恶劣社会影响的）两类。关于这一点，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条对“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”作出了较为明确的界定：

（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；

（二）造成经济损失30万元以上的；

（三）造成恶劣社会影响的；

（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

与此同时，该解释在上述入罪情节基础上，还界定了刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”的具体标准，在此不做赘述。

以上四项规定中，第一项、第二项表述清晰明确，把案件事实用直观且可量化的数字套用比对即可，但第三项和第四项的规定比较抽象，缺乏进一步的详细解释，在实践中应该怎样理解和适用，语焉不详。众所周知，物质性的人身和财产损失不难界定，但无形的“恶劣社会影响”则不易把握。由于缺乏可操作性，不同的诉讼参与方立足各自角色和视角自说自话，不但在执法机关与辩护律师之间，甚至在司法机关内部也存在不同的认识，歧义纷争不断，现实中极易造成“同案不同判”的结果，并侵蚀司法的权威和公信力。

三、笔者对“恶劣社会影响“的理解

按照笔者二十余年的司法和律师工作经验，结合对F省近年来公开渠道可以查询到的数百件滥用职权真实案例，我概括总结了“恶劣社会影响”的具体表现形式：①个案为各类传统媒体和网络等新型媒体普遍关注和报道，并持续发酵产生强烈社会反响，并使国家机关公信力受到冲击和损害；②因个案造成某一项重要工作或重点工程受到冲击或阻碍，无法得以推进；③引发重大群体性事件；④造成国家机关正常工作秩序无法运行；⑤导致村组、族群等不同利益方发生剧烈冲突；⑥引发其他重大治安和刑事案件等等。

针对“恶劣社会影响”最常见的表现形式即上述第1点所谓的引发各类媒体关注和炒作。应当说，网络时代媒体针对个案的报道，可以基本折射案件所造成的社会影响；相关证言则可以看出对个案广泛的社会评价。司法机关在具体认定中，应注意把媒体的相关报道置于全案证据大体系中认真加以对照，并予以多角度审视和剖析，进而得出客观公允的结论，避免失之偏颇。同时，应审慎客观地判断舆情民意与恶劣社会影响的对应关系，并注意平衡好依法独立行使检察权与理性对待舆情尤其是网络舆情的关系。不可否认，信息时代各类媒体对特定事件的报道所折射出来的舆情，在一定程度上可以代表广义上的民意，在一定意义上也可以代表为传统社会所公认的道德评判标准和公序良俗。但与此同时，舆情往往也带有偏激有余、理性不足以及较为盲目、随波逐流的一面，尤以网络舆情为甚。作为新型信息传播载体的网络媒体，具有传统媒体前所未有的传播时效性、参与和受众的广泛性以及开放性、互动性，在个案中往往会演变为对司法权行使的强大压力。对行使审查起诉权的检察机关而言，应正确对待包括网络舆情在内的各类媒体给工作带来的压力，不能简单、绝对地把“舆情”等同于客观真实的社情民意，不能把舆情对特定事件的反应作为认定“造成恶劣社会影响”的唯一参照标准。在此基础上，应认真甄别，客观分析，理性应对，做到既倾听民意，又要保持冷静和理性，不被道德评价绑架司法评价，做到不枉不纵。

四、笔者的观点

对照本案，假设T某的行为构成滥用职权罪，其行为符合上述哪一种情形？司法实践中，滥用职权行为导致的犯罪后果，不外乎造成直接和间接财产损失、公司和企业停产停业破产、重特大事故危害后果持续和扩大，或者致使相关抢救工作延误、人身伤亡、损害国家机关声誉等。而造成恶劣社会影响，一般包括引发社会矛盾，如群体性事件，或引发互联网关于特定事件的专题报道、消息、网友跟帖、评论等引发舆情发酵的情形等。遗憾的是，本案对实际危害后果并没有证据支持，不论是“造成恶劣社会影响的”，还是“其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的”都是抽象的界定，都需要显性、明确、充分的证据支持，绝不能按照有罪推定的思路，凭直觉随意入罪。

五、关于本案的追诉期限

该案还同时涉及是否超过追诉期限的问题。《中华人民共和国刑法》第八十七条对犯罪后的追诉期限做了规定：法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年；法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年。第三百九十七条规定，滥用职权罪，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。结合最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条之规定（详见本辩护意见之附件），对照本案事实不难看出，犯罪嫌疑人T某的行为即使构成滥用职权罪，其无疑属于“三年以下有期徒刑或者拘役”的量刑档，因此法定追诉期为五年。此外，刑法第八十九条对追诉期限的计算做了明确规定：追诉期限从犯罪之日起计算；犯罪有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。请注意，这里指的是犯罪“行为“终了，而不是所谓“危害后果”的“终了”。

因此，T某的行为显然不属于刑法第八十九条规定的“犯罪行为有连续或者继续状态的”，其涉嫌滥用职权的行为发生在2009年12月，距今已近10年，实际上早已超过追诉期限，再追究刑事责任，不但在事实上和证据上无法成立，在程序上也无法成立。

以上主要意见已书面呈递检察机关。本文成稿时，该案已退回监察部门补充调查。

或许您还想看

张忠：枪支犯罪的罪与罚——从一起一审被判处有期徒刑十五年，二审免予刑事处罚的涉枪案件剖析我国枪支认定标准之争

张忠：律师在刑事案件中的地位和作用

作者简介

张  忠

北京德和衡律师事务所高级合伙人

张忠，北京德和衡律师事务所高级合伙人，原最高人民检察院首批员额高级检察官，山西大学法律硕士，曾就职于区、市、省、最高四级、五地检察机关22年，其中从事公诉工作11年，从事侦查监督工作11年。

在检察机关工作期间，主办、参办、督办、指导了上千件各类重大复杂疑难职务犯罪案件（含部分省部级以上领导干部职务犯罪案件）以及非法集资、证券、洗钱、走私等经济犯罪案件；主办或参办制定了数十件重要法律法规、重要司法解释、重点规范性文件和指导性文件；参加了连续四届全国检察机关侦查监督十佳业务标兵竞赛的组织、命题、评选和主持；与他人合著《审查逮捕证据参考标准》《刑事案件审查逮捕指引》及《配套典型案例》等；多年连续协助中国人民银行和中国证监会、中国银监会等单位编写年度《中国反洗钱报告》《证券期货犯罪典型案例》《非法集资典型案例》等。

2018年5月因个人志趣专长原因辞去最高人民检察院公职，随后加入腾讯公司任四级专家、高级研究员，负责互联网犯罪的理论研究和实践应对。2019年1月加入北京德和衡律师事务所，历任顾问、高级联席合伙人。2020年1月晋升为北京德和衡律师事务所副主任兼刑民交叉业务部主任，2021年1月晋升为副总裁、高级合伙人，2021年7月补选为中共北京德和衡律师事务所党委委员至今。

手机：13810784348

邮箱：zhangzhong@deheheng.com