- 田江涛：不止保理，供应链金融行业应当理性认识《山东省属企业高风险业务管控办法》
- 作者： 日期：2022-05-19
近日，山东国资委发布《山东省省属企业高风险业务管控暂行办法》（以下简称“办法”），对比以往的山东省同类规定，保理公司首次被列入“其他类金融机构”，由此保理行业有声音认为，山东省属企业开展保理业务被严控，市场中哀鸿遍野，认为甚至觉得我国产业门类齐备的山东省首开先河，其余省份开展政府投融资平台供应链和供应链金融业务必然举步维艰：“田律师，你之前在专委会讲的《政府投融资平台保理业务的法律风险防控》，以后政府平台供应链金融业务是不是就不能做了”，德和衡研究中心认为，行业应当理性认识山东《办法》，研究中心认为，山东《办法》反而是明确了未来政府投融资平台供应链金融业务的走向，对行业有正向促进作用，当前有关行业解读有所偏颇。
一、正确认识山东《办法》出台背景，未来会有更多其他省份类似规定出台
有行业同仁在山东《办法》出台后，给笔者发私信：“山东去年还是财政上明确给省内企业发展供应链和供应链金融业务补贴的第一个省份，为何今年就直接把这个业务认定成高风险业务了？”经过同仁同意，我们将周末讨论的内容撰写成本篇文章，供行业专家批评指正。事实上，山东发布这个《办法》，并非突如其来，反而是山东本地的国资监管部门对于出台规范文件比较重视，所以特别出台办法，引发行业关注。经了解，山东之所以出台《办法》，是来源于国资委对省属企业高风险业务专项检查后向国资委进行的汇报。当前国内很多其他省份都有类似的国资委对于省属企业进行专项检查，研究中心也服务一些客户应对国资业务审查。如果理解了这一层政策背景，就可以发现《办法》的公布，只是对省属企业专项检查工作的一次总结，细化了有关的监管要求，行业不必过分紧张。反过来，研究中心有理由认为，其他省份伴随着省属企业国资检查的常态化工作，也必然会发布同类型的监管办法。
二、不止保理和售后回租，山东办法值得关注的六个要点
山东《办法》的出台，在行业中一石激起千层浪，研究中心整理了《山东省属企业高风险业务管控办法》十大要点，供行业参考。
01、其他类金融机构类型中增加了“保理公司”
律师解读：保理公司是一类类金融机构，行业已经逐渐成为通说，开展省属企业保理业务，也已经成为主要业务模式，我们认为保理纳入其他类金融机构属于应有之义。
02、补充了股权类股票投资的业务情形
律师解读：省属企业进行股权类投资应当按照国家有关规定进行，办法限制了单纯以赚取二级市场差价的非股权投资性质的投资业务，所谓“国企炒股”可能得到限制。
03、增加了对参股基金的管控要求
律师解读：与业务无关的基金原则上省属企业不再参股和设立，原有的“配资”业务受到影响，反过来，产业基金会迎来更大发展。
04、细化了向控制和非控制企业借款的要求
律师解读：对于体系内出借款做出了市场化的要求，具体要求是同股、同权、同责和市场化原则，所以并非保理、售后回租等业务不能做，只是要按照市场化的要求来做。另一个需要重视的是所谓“差额补足”、“抽屉协议”等方式融资、借款或者给他主体提供担保的业务会受到限制，质押、担保、信托以及固定收益等方式变相向金融类子企业、非控制企业以及无股权关系企业贷（借）款
05、强调了金融衍生业务的风险管控要求
律师解读：金融衍生品交易并非限制，大宗商品领域有自媒体主张山东国企不能参与大宗商品，德和衡认为属于过分解读。进一步论述具体可以参见德和衡杨振伟主任的文章《国企绝非不能开展大宗贸易》，《期货和金融衍生品法》刚刚公布，山东办法中“合理控制金融衍生产品风险敞口”也符合期货衍生品法的立法精神，就可以参考研究中心之前的《期货和衍生品法》解读文章。
06、增加了对部分特殊融资业务的要求
律师解读：不得开展高于同期银行贷款利率的内部有偿集资（包括职工信托融资项目）等融资业务【以往的职工债，变相高管福利在省属企业及其子公司被禁止】
审慎开展债转股、“永续债”、基金定投、信托计划、明股实债等融资业务【省属企业“股+债”业务受到一定影响】
审慎开展出租方产品售后回购（租）业务
三、以保理为例，应当如何认识山东《办法》
基于上述对山东《办法》的系统梳理，可以看出，所谓保理、大宗商品、售后回租等问题都是山东《办法》中若干新规定之一。新政刚出，行业中对于新规的理解有所偏颇，有观点认为《13条措施严控商业保理公司业务开展》。笔者认为，有关解读文章，对于规范的理解以偏概全，值得行业重新梳理。
1、保理被纳入其他类金融机构，不等同于保理就是高风险业务
有关文章的思维逻辑，在于保理公司被纳入其他金融机构，尤其保理公司所开展的业务就等同于高风险业务。事实上高风险业务在山东《办法》中有明确规定，当中并没有保理业务概念表述，所以监管主体包括保理公司，也只是保理公司开展下述高风险业务时，需要受有关规定影响。
“本办法所称高风险业务包括：股票（短期持有且以赚取二级市场股票差价为目的）、基金（短期持有且以赚取二级市场基金差价为目的），委托理财、委托贷（借）款（出借资金）、债券投资（国债及政府债券除外），金融衍生业务（包括商品类、货币类衍生业务），大宗贸易，出租方的售后回购（租）业务。”
2、只有省属企业及其子公司的保理公司，受山东《办法》影响
有关文章容易给行业带来误解，认为山东办法，实际上就是山东保理新规，所有的保理业务都适用有关监管规定。事实上办法的监管主体只限于省属企业及其子公司的保理公司，其他外部保理公司并不受有关规定影响，本办法发文单位为山东国资委，国资委的职能并不能涵盖省内所有的保理公司以及省内所有的保理业务，所以该规定并非针对特定地域。
3、保理不等同于借贷，体系内业务开展符合市场化相关原则
有关文章认为山东《办法》13条每一条都和保理息息相关，“原则上不得以质押、担保、信托以及固定收益等方式变相向金融类子企业、非控制企业以及无股权关系企业贷（借）款”被错误理解成省属企业体系内保理业务不能做了。事实上，办法涉及的保理公司都是省属企业及其子公司的保理公司，所以不存在无股权关系企业。与此同时，该条文下半部分还明确表述可以按同股、同权、同责和市场化原则通过财务公司、集团共享中心、结算中心等向所属全资、控股、控制企业委托贷（借）款（出借资金），并履行内部审批和担保抵押等程序。可见体系内保理业务并非被限制，反而传统因为上级公司强令，收益不过账，兄弟单位低成本用款等国企保理常见问题，一定程度得到限制。
4、在当前跨省业务监管背景下，有关地方规范理解应当审慎
当前央行等地方金融监管条例对异地供应链金融业务做了限制背景下，央企国企开展供应链金融业务的合规性要求必然会越来越高，但事实上这些保理公司、融资租赁公司等供应链金融业务必然伴随着集团供应链板块拓展，在全国范围内开展业务。中央经济会议中明确规定，经济政策中要“慎重出台收缩性政策”。德和衡认为：行业对中央乃至地方新规、新政的解读都应当谨慎，防止因为错误理解，本来不属于负面清单当中的业务，因为解读变成了“高风险业务”，不止影响区域内特定业务发展，更有可能给监管部门和客户对有关业务带来错误理解，影响行业的整体发展。
附：《山东省省属企业高风险业务管控暂行办法》
《山东省省属企业高风险业务管控暂行办法》
第一条为加强高风险业务监督管理,防范财务风险，防止国有资产损失，根据《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《山东省企业国有资产监督管理条例》等相关法律、法规，结合省属企业实际,制定本办法。
第二条本办法适用于山东省人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称省国资委）履行出资人职责的企业（以下简称省属企业）及各级全资、控股、控制企业。
第三条本办法所称高风险业务包括：股票(短期持有且以赚取二级市场股票差价为目的)、基金(短期持有且以赚取二级市场基金差价为目的),委托理财、委托贷(借)款（出借资金）、债券投资（国债及政府债券除外），金融衍生业务（包括商品类、货币类衍生业务），大宗贸易，出租方的售后回购（租）业务。
第四条省属企业开展高风险业务，必须守住不发生系统性风险的底线，坚持“聚焦主业、分类管控、程序规范、风险可控、效益并重”的原则。
第五条省属企业开展高风险业务实行分类管控。
（一）省属企业及其子企业中的金融机构（包括商业银行、证券公司、基金管理公司、期货公司、保险公司、信托公司、财务公司等）以及其他类金融机构（包括融资租赁公司、小额贷款公司、担保公司、保理公司等），按照所属行业金融监管部门的要求，在监管部门核准的业务许可范围内开展高风险业务。
（二）省属企业以投资与资产管理为主业的，在主业范围内按国家有关规定开展高风险业务。
（三）其他省属企业及其子企业开展高风险业务实行严格管控。
1.股票、基金：省属企业及其子企业增持所属上市公司股份、股份回购或减持、配股、参与省内国有或战略投资控股上市公司定向增发股份业务,以及根据企业发展战略及规划参与与本企业主业有关且业务协同的上市公司增发股权及并购其他上市公司股票（借壳上市）等股权类股票投资业务按国家有关规定进行。原则上不得从事以赚取二级市场差价为目的的非股权投资性质的股票、基金投资及交易业务。原则上不再设立或参股与主业无关的基金，参与省委、省政府改革专项工作设立的基金除外。
2.委托理财、委托贷(借)款、债券：省属企业及其子企业的临时闲置资金可以购置本金保本型存款和固定收益凭证，可以按同股、同权、同责和市场化原则通过财务公司、集团共享中心、结算中心等向所属全资、控股、控制企业委托贷(借)款（出借资金），并履行内部审批和担保抵押等程序。原则上不得从事委托理财、购买债券(国债、政府债券除外)等业务。不得以质押、担保、信托以及固定收益等方式变相向金融类的子企业、非控制企业（未纳入合并范围的参股企业，包括混改后的非控制企业）以及无股权关系企业贷(借)款。
3.金融衍生业务包括商品类衍生业务（以商品为标的资产的金融衍生业务，如大宗商品期货、期权等）和货币类衍生业务（以货币和利率为标的资产的金融衍生业务，如期货、期权、远期合约、掉期等）：省属企业及其子企业可以开展与主业经营相关、以对冲现货市场风险为目的的套期保值业务，开展套期保值交易的品种、额度、方向、期限要与现货相匹配，合理控制金融衍生产品风险敞口，不得盲目从事长期业务或展期。不得开展或变相开展投机性金融衍生品业务和套利交易。
4.大宗贸易：省属企业及其子企业可以从事与主业有关产品、原材料的大宗贸易，原则上不得开展与主业无关的大宗商品贸易；不得开展无真实货物交易，无商品实物、无货权流转或原地转库的“空转”贸易，以及名为贸易实为对外提供资金的融资性贸易业务。
5.省属企业及其子企业不得开展高于同期银行贷款利率的内部有偿集资（包括职工信托融资项目）等融资业务，审慎开展债转股、“永续债”、基金定投、信托计划、明股实债等融资业务，审慎开展出租方产品售后回购（租）业务。
第六条省属企业董事会对本企业及子企业的高风险业务管理承担主体责任，履行以下管理职责：
（一）建立本企业高风险业务管理制度，明确高风险业务的管理部门和风险控制部门，明确高风险业务决策程序、决策机构及其职责，并根据各类高风险业务的特点，制定高风险事项应急处理预案；
（二）对所属子企业的高风险业务负有日常监督责任，督促完善决策程序及授权机制，明确业务风险管控、财务资金监测、法律风险评估等责任主体，加强纪检、审计日常监督检查力度，及时发现并排除风险隐患；
（三）建立高风险业务内部报告制度，风险控制部门会同财务部门、投资管理部门等涉及高风险业务的相关部门按季梳理高风险业务情况并形成报告，及时向企业负责人报告交易、结算、资金使用及浮动盈亏等情况。
（四）其他按有关规定应履行的管理职责。
第七条省属企业应在年度终了三个月内，随同财务决算填报高风险业务情况统计表，对全年高风险业务开展情况和风险管理制度执行情况进行总结,并形成详实的报告。报告的主要内容有：高风险业务开展情况、业务类型、投资（投入）成本、当年浮盈(浮亏)或确认收益、实际收到分红或投资收益、投资收益水平、日常检查发现的问题及整改情况、其他重大事项等情况。
第八条省属企业及其子企业从事股票等高风险业务的，每年1月31日前，列出本年度拟开展高风险业务企业名单和高风险业务范围（包括品种及资金占用规模等），本年度高风险业务规划及有关事项的说明，连同董事会决议、财务总监或财务负责人出具的书面意见、其它有关资料报送省国资委。
第九条省国资委对省属企业高风险业务履行以下管理职责：
（一）按照国家有关法律、法规、规章等规定，制定省属企业高风险业务管理办法；
（二）指导省属企业建立健全高风险业务管理制度；
（三）建立省属企业高风险业务年度报告管理制度；
（四）组织开展对省属企业高风险业务的监督检查；
（五）指导省属企业完善相关风险防范措施；
（六）其他按国家法律、法规和规章应履行的管理职责。
第十条建立省国资委对高风险业务的监督检查全覆盖制度。省国资委通过定期专项检查、随机抽查和年度财务决算审核等方式，对省属企业开展高风险业务的情况进行监督检查。重点检查高风险业务前期研究、决策程序、风险防控措施以及对财务状况的影响等。对检查发现的问题，省属企业应及时整改问责，直至隐患消除。
第十一条省属企业违反法律法规和本办法规定从事高风险业务并造成资产损失或其他严重不良后果的,按照相关规定，追究相关人员责任。
第十二条本办法由山东省国资委负责解释。
第十三条本办法自发布之日起施行，现行企业高风险业务管理规定与本办法不一致的，按照本办法执行。如国务院国资委对高风险业务有新的要求，从其规定。
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作者简介
田江涛
北京德和衡（上海）律师事务所高级联席合伙人
田江涛律师北京德和衡（上海）律师事务所保理及供应链研究中心主任，田江涛律师还是上海物流学会会员，并为特定行业、特定领域复杂保理业务提供法律服务，围绕服务的顺丰体系、壹米滴答体系、传化集团体系、立白集团体系、物产中大体系等十几家大中型物流及物流相关产业供应链金融客户，针对物流供应链金融所涉及到的法律、风控问题做专题研究工作。
他专注于服务保理和供应链法律服务，与上海、广东、深圳、广州及浦东新区等地保理及供应链金融行业协会建立深入联系，每两个月为上海地区保理行业同仁提供一次风控培训，参与培训几千人次；累计为近百家保理公司提供常年法律顾问服务、代理几十件保理诉讼案件；发表保理及供应链金融问题研究文章几十篇。
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