• 王玉涛:“放管服”改革下“中介组织及人员”刑法规制的完善
  • 文章来源:北京德和衡律师事务所 日期:2019-08-01

“放管服”改革是国务院推出的以提高政府效能为目标的“自我革命”,是简政放权、提升管理服务水平的重大改革措施。实施以来,一大批行政法规得到修改,许多行政监管制度成为过去时。环境影响评价资质问题的修订变迁就是一个很好的说明。随着国家污染防治的需要,2016年国家对环境影响评价法进行了第一次修订,此时关于环境影响评价资质还是一贯的“监管”理念。“环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表,应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制”。两年之后的2018年国家第二次修订环境影响评价法则完全删掉了关于环境影响评价编制资质的问题。建设单位可以委托技术单位编制,也可以自己编制环境影响评价文件,并且对相关结果负责。


这一修订无疑时符合国家“放管服”改革的基本精神的。但是由于刑事司法的滞后性,这次改革措施的变革给刑事司法领域带来了一定的困惑。


最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号)对环境影响评价机构或其人员出具的环境影响评价文件涉及的犯罪问题提出了专门的规定。“环境影响评价机构或其人员,故意提供虚假环境影响评价文件,情节严重的,或者严重不负责任,出具的环境影响评价文件存在重大失实,造成严重后果的,应当依照刑法第二百二十九条、第二百三十一条的规定,以提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪定罪处罚”。这一司法解释,是面对环境污染防治的严峻形势,从刑事司法角度加强污染防治的重大举措,是严密污染环境犯罪领域相关犯罪法网的重要一环。


按照刑法第二百二十九条、二百三十一条的规定,提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪主体,都是“中介组织的人员”或者“中介组织”。那么2018年底修订了《环境影响评价法》之后,环境影响评价文件的编制资质被取消,编制主体,是否还属于中介组织或者中介机构的从业人员?是否还具备提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪的主体身份问题,成为一个凸显刑事司法问题。


目前刑事司法术语中没有关于“中介组织”的明确界定。环境影响评价机构在2018年低修正以前,是需要资质及相关主管部门的,从事业务的模式是可以从大方面上归纳到中介组织的。但是2018年12月29日之后,环境影响评价机构的资质被取消了,从法律上讲,任何人都可以出具相关文件了,这种情况下将出具环境影响评价的技术单位及人员认定为“中介组织及人员”有一定的难度,毕竟目前的刑法法条罗列的“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务”的机构和人员,都还需要相关的资质的。


如果我们不考虑资质的问题,而是从最广泛的“中介活动”定义来看本罪的主体,似乎也能把没有资质而从事编制环境影响评价文件的机构及从业人员认为“中介组织及人员”。但是当建设单位自行编制环境影响报告书、报告表,恐怕无论无何都不能将建设单位及其员工视为 “中介组织及人员”了。那么他们编制过程中出具虚假的或者编制不实内容,如何定罪量刑?如果对他们不加定罪量刑,那么会不会产生环境影响评价机构的从业人员以企业员工的身份参与到编制过程,从而逃避自己的刑事法律风险呢?无论编制人员的身份如何,出具虚假环境影响评价文件或者出具的环境影响评价文件存在重大失实,对环境污染防治制度的冲击是一致的。因此,不能因为是企业自身员工,还是专门的编制单位的员工而区分刑事责任的有无。


当然,法释〔2016〕29号《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》在制定时是不存在这两个问题的。《环境影响评价法》的修改是在2018年12月29日才生效,不可能要求司法解释机关遇见到这两个问题。但是此类问题,已经或者必将随着“放管服”改革的推进而不断出现。


笔者认为,解决这个问题,最根本的措施在于修改《刑法》第二百二十九条。随着我们社会主义市场经济体制的不断完善,取消了一批原来需要资质管理的机构的资质管理权限,很多服务活动完全赋予了市场主体的自由选择权。这时候有的服务活动,还是需要中介机构来完成,但是有的已经不需要了。《刑法》第二百二十九所代表的原来所保护的社会关系已经发生了变化,因此,相关罪名的法条涉及也应该变化。提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪的主体应该进行相应的放宽,取消中介机构的主体限制,只是把中介机构的人员身份,作为从重处罚的情形。建议修订如下:


承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的人员故意提供虚假证明文件,情节严重的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金


前款规定的人员,严重不负责任,出具的证明文件有重大失实,造成严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金



法律规定出具证明文件需要相关资质的,具有资质的人员犯前两款罪的从重处罚。



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王玉涛,北京德和衡律师事务所联席合伙人,北京师范大学刑事法律科学研究院刑法学硕士。主要业务方向为:刑事辩护与代理;行政复议与诉讼 ;重大行、刑交叉案件的综合处理。


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