海关主动披露制度实施以来，经常有企业客户向我们提出咨询，主要问题集中于：

• 向海关主动披露企业的违规行为是否有风险？

• 主动披露后的真的会从轻、减轻处罚吗？

• 主动披露后是否会导致问题扩大化？

• 什么时候主动披露比较好？

• 要不要等到稽查期过了再披露比较稳妥？

从上述问题来看，主动披露，对企业而言并不是能轻易做出的决策。企业有可能认为，违规行为就像薛定谔盒子里的猫，海关稽查就像打开盒子的手，只要盒子不被打开，猫就一直处于生死未卜的“安全”状态；而企业主动打开盒子，猫则必死无疑。

基于上述种种疑问，德和衡律师特别对海关主动披露制度设计和实施情况做出研究，供企业参考。

一、主动披露制度的国际经验

主动披露源自企业社会责任制度（Corporate Social Responsibility），起源于上世纪五十年代，目的是推动和引导企业更多的承担社会责任；到本世纪，企业应履行社会责任已成为普遍认知，并成为企业战略的重要组成部分。

在国际海关和贸易领域，世界海关组织积极倡导“知情守法”（informed compliance）、“责任共担”（shared responsibility）、“合理关注”（reasonable care）、“自愿披露”（voluntary disclosure）等理念，同时也积极推动海关和企业之间的合作伙伴关系。2014年，世界海关组织在《自愿合规框架》（Voluntary Compliance Framework）第4.4节对主动披露（Voluntary Disclosure）的流程、合规行为、处罚和刑事检控进行了指引性的规定。该框架明确：主动披露涉及关税、增值税和消费税，但主动披露行为本身并不影响税费的支付，而仅会影响行政处罚和滞纳金的交纳。

目前，加拿大、日本、新加坡、瑞士和美国等国家在主动披露领域有着较为完整的管理体系。

二、主动披露制度在中国海关的实践历程

2009年起，中国海关即开始探索“自查自报”、“企业自律”等管理方式，主动披露制度逐现雏形。但直至2014年11月，海关总署才以《海关全面深化改革总体方案》的形式第一次正式使用主动披露这个称谓。2015年，海关总署出台《稽查司关于深化主动披露试点及课题研究工作的通知》（稽查函〔2015〕23号），之后主动披露制度作为海关总署支持粤津闽新设自贸试验区建设的措施之一开始试行。

2016年10月1日，经修订的《中华人民共和国海关稽查条例》正式实施，该条例以第二十六条“与进出口货物直接有关的企业、单位主动向海关报告其违反海关监管规定的行为，并接受海关处理的，应当从轻或者减轻行政处罚”的规定明确了主动披露的适用原则；此后，《〈中华人民共和国海关稽查条例〉实施办法》于2016年11月1日实施，其中单列一章进一步对主动披露制度适用范围、实施方式作出规定；海关总署2016年第61号公告提供了《主动披露报告》范本。

此外，海关总署2016年第62号公告（有关开展税收征管方式改革试点工作的公告）也具体规定了试行自主申报、自行缴税的企业主动向海关书面报告其违反海关监管规定的行为并接受海关处理，经海关认定为主动披露的，海关应当从轻或者减轻处罚；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。对主动披露并补缴税款的，海关可以减免滞纳金。

三、德和衡对主动披露制度实施效果的调研

上文提及的法律规定均原则性规定了主动披露制度的适用范围以及可能发生的法律后果，但对海关如何确定处罚幅度并没有做出详尽规定，这是企业对主动披露存有疑虑的主要原因。目前，企业可以参考《海关总署关于开展企业自律管理试点及课题研究工作的通知》、《海关总署关于开展企业自律管理工作适用有关政策措施和处理标准的通知》和《稽查司关于深化主动披露试点及课题研究工作的通知》等文件中规定的处罚幅度，但请企业注意，上述文件并不具有法律效力，仅供企业参考。

为使企业对海关主动披露制度有更直观的认识，德和衡对2019年以来的海关行政处罚案件作了相应调研和研究。虽然样本有限，但也可以给企业决策提供参考。

样本期间：2019年1月1日至2019年4月21日

样本来源：海关官网公开信息

样本种类：《海关行政处罚决定书》

涉及区域：上海关区、天津关区

样本数量：上海关区293起、天津关区113起

样本分析：

2、主动披露的贸易型企业（收发货人）略少于报关企业

调研样本中，上海海关63起具有主动披露情节的案件中，贸易型企业作为当事人的有30起，报关企业有36起；天津海关3起具有主动披露情节的案件当事人均为贸易型企业。

3、存在主动披露情节的行政处罚案件均从轻或减轻处罚

四、企业应如何主动披露

1、申请对象

企业主管地海关稽查部门

2、程序

主动披露要经历企业自查、书面报告、海关受理、海关核实和海关处置等环节。企业需填报《企业主动披露申请书》和《企业主动披露情况表》，并同时提交能说明存在问题的报关单证、合同、发票、会计账簿、凭证、生产记录、中介审计报告等单证材料。海关稽查部门将采用检查企业文件资料、询问相关当事人、查阅企业账簿单证、调取企业通关数据、征求相关部门评估意见等方式对企业主动披露发现的问题进行核实，并根据核实情况分别做出处理。

2、有效的主动披露的时间

根据《〈中华人民共和国海关稽查条例〉实施办法》第二十五条的规定及实践情况，以下两种情况下可视企业的主动报告行为构成主动披露：一是海关未向企业送达《稽查通知书》，但企业自查中发现不符合海关管理规定的问题，并如实向海关主动书面报告；二是海关实施稽查过程中，企业在《稽查通知书》所列稽查范围之外自查发现存在不符合海关管理规定的问题，且海关尚未掌握相关事实，主动如实向海关书面报告的。

3、有效的主动披露行为

如果企业在主动披露中被海关认为存在故意或者重大过失，如未如实披露有关事项情况，则不但不会被视为主动披露，反而可能导致缉私部门介入的严重后果。因此，建议企业慎重对待披露，保证披露事项的完整性和真实性；此外，如主动披露的事项是海关已经发现的，或已列入稽查范围的，则披露行为不会被认定为主动披露。

4、主动披露的准备与效果预判

建议企业在实施主动披露前对违法事实的全貌和细节均予细致核实，并对照海关监管规定，准确报告，避免遗漏报告和超范围报告。近日，我们的一个企业客户准备委托律师实施主动披露，但直至披露前的最后时点，才发现准备披露的违法事实与初期收集的情况有非常大的差距。如果贸然主动披露，很可能会导致海关发现披露事项与事实存在差异，进而使主动披露出现负面效果。因此，我们建议企业可以聘请专业机构对主动披露事项进行事先全面核实，准确判断问题性质，严格履行相关程序，保证企业确实能够享受到主动披露的优势和益处，并切实维护企业的合法权益，避免出现因企业处理不当导致利益受到更大损失的局面。